Suomen perustuslain mukaan kunnilla on laaja itsehallinto, ja eri kuntien asukkaiden tulee olla yhdenvertaisessa asemassa. Suunnitteilla olevilla inhouse-yhtiöiden omistusrajauksilla olisi merkittäviä, rajoittavia ja eriarvoistavia vaikutuksia kuntien asemaan. Ne ovat perustuslain kannalta ongelmallisia, valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen toteaa lausunnossaan. Myös perinpohjaiselle kuntakuulemisille on varattava lainvalmistelussa aikaa.
Valmisteilla oleva lainsäädäntö kuntien ja hyvinvointialueiden sidosyksiköiden omistusosuuden rajaamisesta vähimmillään kymmeneen prosenttiin ovat kunta- ja perustuslain kannalta ongelmallisia, valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen kirjoittaa Kustos ry:n tilaamassa asiantuntijalausunnossaan. Muistio on toimitettu pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmaan kirjatun omistusrajauksen toteuttamista valmistelevalle työ- ja elinkeinoministeriön työryhmälle.
Lainsäädännön valmisteluaineiston lisäksi hän on ottanut arviossaan huomioon keväällä 2023 tehdyn professori Petri Kuoppamäen selvityksen, jossa Kuoppamäki selvitti sidosyksikköhankintojen oikeudellisia reunaehtoja Euroopan unionin oikeuden kannalta.
Kunnallista itsehallintoa ei voi tehdä merkityksettömäksi.
Professori Ojanen arvioi omassa analyysissaan pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman sidosyksikköjä – inhouse-yhtiöitä – koskevaa kirjausta, jonka mukaan inhouse-yhtiön omistusosuus olisi vähintään 10 prosenttia. Ojanen tarkastelee kirjausta perustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta. Hän myös arvioi, mitä hyvän lainvalmistelun vaatimuksia tulisi ottaa huomioon mahdollisessa 10 prosentin omistusvaatimukseen liittyvässä lainvalmistelussa.
”Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan tavallisella lailla ei voida puuttua kunnan asukkaiden itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi”, Ojanen kirjoittaa.
Vaikutuksia on tarkasteltava myös kuntakohtaisesti.
Perustuslain 121 § turvaa jokaisen kunnan itsehallinnon. Tästä seuraa, ettei esimerkiksi jonkin kunnan itsehallintoon vaikuttavan lakiehdotuksen vaikutuksia voida arvioida vain yleisesti ja valtakunnallisesti koko kuntasektorin tasolla, vaan vaikutuksia on perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan tarkasteltava myös kuntakohtaisesti, kunkin kunnan tasolla erikseen. Näin ollen lakiehdotus voi muodostua ongelmalliseksi perustuslain 121 §:n kannalta, jos lakiehdotus tuntuvasti heikentää esimerkiksi joidenkin Itä- tai Pohjois-Suomen kuntien itsehallintoa, vaikka lakiehdotuksella ei olisikaan merkittäviä heikentäviä vaikutuksia pääkaupunkiseudun kuntiin tai muihin Etelä-ja Länsi-Suomen kuntiin nähden. Jo osaan kunnista tai jopa vain yhteen kuntaan kohdistuvat lainsäädännöstä johtuvat heikentävät vaikutukset voivat muodostua ongelmalliseksi perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.
Professori Ojanen huomauttaa, että 10 prosentin omistusvaatimukseen liittyvästä lainvalmistelusta todettu ei ole perusteltua “vain” perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnan asukkaiden itsehallinnon näkökulmasta.
Asian mahdollinen käsittely eduskunnassa tulee perustua riittävän
kattaviin perusteluihin ja vaikutusarviointeihin
sekä asianmukaiseen tietopohjaan.
Inhouse-yhtiöiden 10 prosentin omistusvaatimuksella olisi merkittäviä taloudellisia, toiminnallisia ja hallinnollisia vaikutuksia lähes kaikkiin kuntiin ja hyvinvointialueisiin. Nämä vaikutukset merkittävästi eriytyvät kunta- ja hyvinvointialuekohtaisesti, myös eri kuntien ja hyvinvointialueiden asukkaiden yhdenvertaisuuden näkökulmasta.
Ojasen mukaan on selvää, että hallitusohjelman omistusvaatimuksella olisi merkittäviä ja nimenomaan rajoittavia vaikutuksia nykytilaan verrattuna perustuslain 121 §:ssä 1–3 momenteissa turvatun kunnan asukkaiden itsehallinnon alaan kuuluviin seikkoihin, joihin kuuluu keskeisesti jokaisen kunnan oikeus päättää omasta hallinnostaan, taloudestaan ja toiminnastaan.
Nykyinen hankintalaki toimii hyvin
Ojasen lausunnon mukaan nykyinen hankintalaki on toimiva laki muun muassa määräysvallan osalta: ”Markkinaoikeuden tämän vuoden maaliskuussa antama ratkaisu Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen menettelystä henkilöstöhallinnon tukipalvelujen hankinnassa (Sarastia-oikeuspäätös) on selkeyttänyt hankintalain 15 §:ssä tarkoitetun sidosyksikön tulkintaa erityisesti siltä osin kuin on kysymys hankintalain 15 §.n määräysvaltaa koskevasta edellytyksestä”
Perustuslaista ohjenuoraa lainvalmisteluun
Professori Ojanen mukaan perustuslain 121 §:n asettamat vaatimukset 10 prosentin omistusvaatimusta koskevalle lainvalmistelulle:
- Hallituksen esitykseen sisältyvässä säätämisjärjestysjaksossa on tehtävä erikseen asianmukaisesti selkoa 10 %:n omistusvaatimuksen suhteesta perustuslain 121 §:ään ottaen samalla huomioon perustuslain esityöt sekä eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö kunnan asukkaiden itsehallinnosta.
- 10 prosentin omistusvaatimuksen tueksi pitää kyetä esittämään sellaisia näkökohtia ja tavoitteita, joita voidaan pitää hyväksyttävinä nimenomaan perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta. Perusteen pitää olla riittävän asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä 10 prosentin omistusvaatimukseen.
- Lainvalmistelussa on tehtävä kattava ja seikkaperäinen arvio 10 prosentin omistusvaatimukseen taloudellisista, toiminnallisista ja hallinnollisista vaikutuksista, vaikutukset kunnan asukkaiden itsehallintoon ja eri kuntien asukkaiden yhdenvertaisuuteen mukaanlukien. Vaikutusarviointi perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta on tehtävä myös kuntakohtaisesti kunkin kunnan tasolla erikseen. Pelkästään yleinen koko kuntasektorin tasoinen vaikutusarviointi ei siis ole vielä riitä. Vaikutuksia on arvioitava perusteellisesti erikokoisten kuntien kannalta.
Jotkin 10 prosentin omistusvaatimuksen vaikutukset saattavat ilmetä vasta ajan oloon viiveellä. Vaikutusarvioinnit on syytä tehdä myös riittävän pitkällä aikajänteellä ja -perspektiivillä. - Lain valmistelussa on huolellisesti selvitettävä myös muita toteuttamisvaihtoehtoja, joiden tarkastelua ja arviointia tulee suunnata ja määrittää kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisen suojan näkökulma. Jos omistusvaatimuksen tavoitteet voidaan saavuttaa jollain muulla, vähemmän kunnan asukkaiden itsehallintoon puuttuvalla keinolla, tällöin perustuslaissa turvattu kunnan asukkaiden itsehallinto puoltaa sen valitsemista 10 prosentin omistusvaatimuksen sijasta.
- Perustuslain 121 §:ssä turvattu kunnan asukkaiden itsehallinto edellyttää 10 prosentin omistusvaatimusta koskevalta lainvalmistelulta myös sitä, että lainvalmistelussa varataan kunnille reaalinen mahdollisuus tulla kuulluksi.
- Kuulemisvelvoite koskee myös vaihetta, jolloin 10 prosentin omistusvaatimuksen vaikutuksia perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnan asukkaiden itsehallintoon sekä eri kuntien asukkaiden yhdenvertaisuuteen on jo selvitetty ja ne ovat jo tiedossa. Kuntakuulemiselle on myös varattava riittävä aika.
Lue lisää:
- Tuomas Ojanen, Lausunto perustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta hallitusohjelman sidosyksikköjä koskevasta kirjauksesta 6.6.2024, 28 sivua.
- Petri Kuoppamäki, Selvitys sidosyksikkösääntelystä – sidosyksikköhankintoja koskevat oikeudelliset reunaehdot, 17.5.2023, 42 sivua.
