Hallituksen esitys hankintalain muuttamiseksi kohtaa poikkeuksellisen kovaa valtiosääntöoikeudellista kritiikkiä. Perustuslakivaliokunnalle annetut asiantuntijalausunnot nostavat esiin vakavia epäilyjä esityksen perustuslainmukaisuudesta, erityisesti kunnallisen itsehallinnon, yhdenvertaisuuden ja palvelujen järjestämiskyvyn näkökulmista. Näitä huomioita ei kuitenkaan huomioitu valiokunnan päätöksessä.
Kiistan ytimessä on vaatimus, jonka mukaan sidosyksiköltä hankkiminen edellyttäisi vähintään 10 prosentin omistusosuutta. Asiantuntijoiden mukaan kyse ei ole teknisestä muutoksesta, vaan merkittävästä rakenteellisesta uudistuksesta, joka muuttaa kuntien mahdollisuuksia järjestää lakisääteisiä palveluja.
Apulaisprofessori Anu Mutanen arvioi, että esityksen vaikutusarviointi on puutteellinen. Hänen mukaansa hallituksen valmistelussa ei ole riittävästi tarkasteltu, miten uudistus vaikuttaa eri kokoisiin ja eri alueilla toimiviin kuntiin. Tämä on keskeinen puute, koska kuntien lähtökohdat vaihtelevat merkittävästi. Riskinä on erityisesti pienille kunnille kohdistuvat pitkäkestoiset ongelmat ja jopa palveluiden keskeytyminen.
Professori Kaarlo Tuori kyseenalaistaa esityksen valtiosääntöiset lähtökohdat. Hän korostaa, että kuntien omaisuus nauttii perustuslaillista suojaa kunnallisen itsehallinnon kautta. Esityksessä sivuutetaan tämä näkökulma, ja erityisen ongelmallisena hän pitää mahdollista takautuvaa puuttumista sopimussuhteisiin. Tällainen sääntely voi rajoittaa kuntien taloudellista päätösvaltaa tavalla, joka on ristiriidassa perustuslain kanssa.
Yliopistonlehtori Hanna Hämäläinen nostaa esiin puutteet lainvalmistelussa. Hänen mukaansa 10 prosentin omistuskynnystä ei ole perusteltu riittävästi, eikä vaihtoehtoisia toteutustapoja ole aidosti arvioitu. Tämä heikentää esityksen perusteltavuutta ja vaikeuttaa sen valtiosääntöisen hyväksyttävyyden arviointia.
Yhteinen viesti asiantuntijoilta on, että esitys kohtelee kuntia epätasaisesti ja voi johtaa tilanteeseen, jossa erityisesti pienet ja syrjäiset kunnat menettävät tosiasialliset mahdollisuutensa päättää palveluidensa järjestämisestä. Alueilla, joilla markkinoita ei ole, uudistus voi lisätä kustannuksia ja heikentää palvelujen saatavuutta.
Perustuslain kannalta kysymys on keskeinen. Esitys voi rajoittaa kunnallista itsehallintoa perustuslain 121 §:n vastaisesti ja vaarantaa kansalaisten yhdenvertaisuuden perustuslain 6 §:n näkökulmasta, jos palvelujen saatavuus alkaa vaihdella alueittain.
Otteita lausunnoista:
Professori Kaarlo Tuorin asiantuntijalausunto perustuslakivaliokunnalle:
”Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa todetaan yksioikoisesti, että omaisuudensuoja ei koske valtiota, kuntia eikä hyvinvointialueita, eikä niiden konserniyhtiöitä. Asia ei kuitenkaan ole aivan näin yksinkertainen.”
”Tulevaisuudessa saattaakin olla perusteltua tarvetta tarkistaa yksioikoisen torjuvaa kantaa, jonka perustuslakivaliokunta on ottanut julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden omaisuuden perusoikeussuojaan. Kuntien omaisuus nauttii kuitenkin jo nykyisin vallitsevan tulkinnan mukaan perustuslain suojaa perustuslain 121 §:ssä turvatun itsehallinnon kautta. Itsehallintosäännöksen tulkinnassa voidaan ottaa huomioon näkökohtia, jotka olisivat merkityksellisiä myös kuntien välillisen perusoikeussuojan arvioinnissa.”
”Kun kunta on hankkinut omaisuutta verovaroillaan, verotusoikeuden suojalla on valtiosääntöoikeudellista merkitystä esimerkiksi silloin, kun lainsäädäntö edellyttää omaisuuden luovuttamista tai kun omaisuutta ei voida enää lainsäädännön muutosten vuoksi käyttää alkuperäiseen tarkoitukseensa. Sote-uudistuksen valmistelua edeltäneessä sairaalalainsäädännössä oli noudatettu linjaa, jonka mukaan silloin kun valtio lunasti kunnilta sairaalaomaisuutta, kunnilla oli oikeus saada korvausta omaisuuteen sijoittamistaan verovaroista. Vastaavasti perustuslakivaliokunta edellytti sote-lausunnoissaan, että sote-uudistuksessa voimaanpanolakiehdotuksen mukaisiin omaisuuden siirtoihin kunnilta hyvinvointialueille (aikaisemmissa esityksissä maakunnille) liitettiin kunnan itsehallinnon turvaava kompensaatiosääntely.”
Takautuva puuttuminen sopimussuhteisiin
”Takautuvalla puuttumisella sopimussuhteisiin puututaan samalla julkisoikeudellisten yhteisöjen oikeuteen päättää taloudestaan eli niiden taloudelliseen itsehallintoon.” ” Perustuslakivaliokunnalla ei ole vakiintunutta käytäntöä siitä, miltä osin ja millä perusteilla perustuslain 121 § sallii taloudellisen päätäntävallan rajoittamisen. Perustuslakivaliokunta ei ole esimerkiksi ottanut kantaa siihen, ovatko muutkin perusoikeuksien yleiset rajoitusperusteet kuin ydinalueen suoja analogisesti sovellettavissa julkisyhteisöjen itsehallinnon rajoittamisen. Voin kuitenkin todeta, että en pidä nyt ehdotettua takautuvaa puuttumista sopimussuhteisiin muun muassa puututtaisiin taloudelliseen itsehallintoon perustuslain 121 §:n vastaisesti.”
”Säätämisjärjestysperusteluissa vedotaan myös siihen, että kunnilla säilyisi edelleen päätösvalta siitä, tuottavatko ne palvelut itse, hankkivatko ne palvelut sidosyksiköltä tai muutoin yhteistyössä muiden kuntien kanssa vai hankkivatko ne palvelut kilpailutuksen jälkeen vapailta markkinoilta. Hallituksen esitys osoittaa monin kohdin, että näin ei asianlaita todellisuudessa ole sellaisten pienien kuntien kohdalla, joilla ei ole taloudellisia edellytyksiä tuottaa palveluita itse tai yltää ehdotettuun sidosyksiköiden vähimmäisomistukseen. Näiden kuntien päätösvalta on vain näennäinen. Kunnat saattavat myös sijaita alueella, jolla ei ole sellaisia markkinoita, joilta tarvittavat palvelukset voitaisiin edullisesti hankkia. Kuten hallituksen esityksestä niin ikään ilmenee, tällaisille kunnille ehdotettu sidosyksiköiden vähimmäisomistus voi aiheuttaa nykyiseen sääntelyyn verrattuna merkittäviä taloudellisia menetyksiä ja kaventaa tälläkin tavalla niiden itsenäistä päätösvaltaa taloudestaan.”
”Säätämisjärjestysperustelujen keskeinen argumentti sääntelyn valtiosääntöiselle hyväksyttävyydelle on, että siinä on sovitettu yhteen kunnallinen itsehallinto, julkisen talouden tehokkuustavoitteet sekä markkinoiden toimivuuden edistäminen. Vaikka argumentti hyväksyttäisiin koko kuntasektorin tasolla, se ei oikeuttaisi rajoittamaan pienten ja syrjäisten kuntien päätäntävaltaa omasta taloudestaan tavalla, jolla puututaan niiden taloudellisen itsehallinnon ytimeen.”
”Katson, että hankintalain muutosehdotusta ei voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, ellei edellä esittämiäni, erityisesti pienten ja syrjäisten kuntien taloudellista itsehallintoa koskevia huomautuksia oteta huomioon.”
Anu Mutanen, OTT, julkisoikeuden apulaisprofessorin asiantuntijalausunto perustuslakivaliokunnalle:
”Esityksen vaikutusarvioinneissa ei ole havaintojeni mukaan tuotu kuitenkaan riittävästi esille ehdotusten tällaisia kielteisiä vaikutuksia kuntiin, kunnalliseen itsehallintoon ja kunnan asukkaiden yhdenvertaisuuteen sekä hyvinvointialueisiin.”
”Ehdotetun kymmenen prosentin omistusta koskevan vähimmäisvaatimuksen vaikutusten arvioinnissa on tärkeää tunnistaa, että kunnat poikkeavat toisistaan merkittävästi koon, maantieteellisen sijainnin, talousrakenteen ja markkinaolosuhteiden osalta. Pidän tarpeellisena kiinnittää vakavaa huomiota siihen, että valtioneuvoston piirissä ei ole tehty täsmällistä selvitystä hankintalain 15 §:n muutoksen vaikutuksista erityyppisiin kuntiin ja alueisiin. Esityksessä ei ole riittävästi kuvattu ehdotettujen muutosten vaikutuksia kuntien ja hyvinvointialueiden talouteen ja toimintaan sekä käsitelty muutosten kohdistumista erilaisiin kuntiin ja kuntaryhmiin. Myös työ- ja elinkeinoministeriön lisäselvityksessä pitkälti nojataan jo esityksen valmistelussa käytettyihin aineistoihin. Esitys voi johtaa pahimmillaan merkittäviin ja pitkäkestoisiin ongelmiin varsinkin pienissä kunnissa.”
”Käsitykseni mukaan sidosyksikköjen avulla on pystytty turvaamaan sitä, että kunnat ja hyvinvointialueet ovat kykenevät hoitamaan tehtävänsä kaikissa olosuhteisessa, myös poikkeusoloissa ja häiriötilanteissa. On pidettävä ongelmallisena, että esityksen kielteiset vaikutukset kohdistuisivat erityisesti pienempiin kuntiin, joilla voi arvioida olevan myös kaikkein heikoin mahdollisuus vastata niihin. Esitys jättää epäselväksi, millä tavoin kunnat pystyisivät jatkossa järjestämään ja tarjoamaan asukkailleen sellaisia palveluja, joita ne eivät pystyisi omana tuotantonakaan tuottamaan. Esityksen perusteella ei mielestäni pysty vakuuttumaan siitä, ettei ehdotettu sääntely voisi johtaa kuntien lakisääteisten palveluiden ja tehtävien keskeytymiseen tai puutteelliseen toteutumiseen.”
”Hankintain 15 §:n 8 momentissa säädettäväksi ehdotetut poikkeukset sidosyksiköiden vähimmäisomistusosuutta koskevasta vaatimuksesta voivat osin lieventää edellä mainittuja ongelmakohtia. Tällaisella poikkeussääntelyllä olisi asianmukaista turvata kuntien ja hyvinvointialueiden toiminnan häiriötön jatkuminen niiden itsehallinnon edellyttämällä tavalla.”
”Nähdäkseni kuitenkin poikkeuksen rajaaminen koskevaan vain ”yleisen edun vuoksi tuottamaan yksinomaan rajattua ja lakisääteistä palvelua tai tämän tuottamiseen välittömästi liittyviä tietojärjestelmiä” yhdessä sidosyksikön vuosittaista liikevaihtoa koskevan miljoonan euron rajauksen kanssa kaventaa poikkeuksen käyttöalaa huomattavasti. Mainittua sisällöllistä rajausta on pidettävä myös varsin tulkinnanvaraisena säännöksenä.
Esityksen vaikutukset voivat olla merkittäviä myös hyvinvointialueiden toiminnan kannalta. Ehdotuksilla on vaikutusta myös hyvinvointialueiden talouteen. Esityksessä tai lisäselvityksessäkään ei kuitenkaan ole kiinnitetty riittävästi huomiota hyvinvointialueiden talouteen ja toimintaan kohdistuviin vaikutuksiin. Ehdotettu sääntely ei saa johtaa hyvinvointialueiden lakisääteisten palveluiden ja tehtävien keskeytymiseen tai puutteelliseen toteutumiseen taikka ongelmiin alueellisen itsehallinnon toteutumisessa. Tällä on merkitystä myös perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden turvaamisen kannalta.
Ehdotetulla sidosyksikkösääntelyllä voisi olla merkittävää vaikutusta kuntien ja hyvinvointialueiden tosiasiallisisiin edellytyksiin suoriutua velvoitteistaan sekä kuntien ja hyvinvointialueiden järjestämisvastuuseen ja palveluiden tuottamisen tapoihin. Katson, että ehdotus ei ole täysin ongelmaton perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaisen alueellisen itsehallinnon kannalta.”
”Lisäksi pidän ehdotettua sidosyksikkösääntelyä ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kannalta. Esityksellä rajoitettaisiin kunnan jo omistamien ja määräysvallassaan olevien osakeyhtiöiden käyttöä palvelujen järjestämisessä. Hankinnat kunnan sidosyksiköltä ovat kuntien kannalta merkityksellisempiä kuin aiemmin perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä olleet sidosyksikön ulosmyyntirajoitukset (ks. PeVL 49/2016 vp). Ehdotetulla sidosyksikkösääntelyllä puututtaisiin kunnalliseen itsehallintoon kuuluvaa kuntalaisten oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Lisäksi esityksen perusteella jää epäselväksi, miten huolehdittaisiin kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Arvioni mukaan sidosyksikön 10 prosentin vähimmäisomistusosuutta koskeva vaatimus muodostuu ongelmalliseksi perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.”
”Esityksellä voi olla myös palvelujen yhdenvertaista saatavuutta vaarantavia vaikutuksia, etenkin mikäli joidenkin kuntien mahdollisuudet hoitaa tehtäviään ja tuottaa palveluita heikkenevät. Tältä osin esityksen voi arvioida muodostuvan ongelmalliseksi myös kuntalaisten yhdenvertaisuuden näkökulmasta, jota turvataan osaltaan myös perustuslain 6 §:ssä. Esityksessä on kiinnitetty nähdäkseni riittämättömästi huomiota yhdenvertaisuuden toteutumiseen, eikä esityksen perusteella voi arvioni mukaan varmistua perustuslain 6 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä. Esimerkiksi perusoikeuden rajoitusperusteen hyväksyttävyyden osalta voi viitata myös arvioihin siitä, ettei ehdotettu sääntely kiistatta johda esityksessä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Asiassa on tärkeää kiinnittää vakavaa huomiota maan eri osissa olevien kuntien asukkaiden yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja.”
Yliopistonlehtori Hanna Hämäläisen asiantuntijalausunto perustuslakivaliokunnalle:
”Kuitenkin se, millaiset mahdollisuudet ja millaisin kustannusvaikutuksin kunnilla käytännössä on järjestää toimintonsa, vaihtelee huomattavan paljon. Esityksen vaikutuksia eri kokoisiin ja eripuolilla maata oleviin kuntiin tulisikin aidosti arvioida esimerkiksi näistä näkökulmista. Esityksessä tulisi myös eksplisiittisemmin perustella, miksi siinä on päädytty siihen, että juuri 10 % on se ”tasapainoinen kynnys”, jonka vastaa esityksen tavoitteisiin, mutta ei ole kuntien kannalta liian rajoittava.”
”Yksityiskohtaisempi tarkastelu esityksestä kuitenkin puuttuu. Omistuskynnystä tulisi nähdäkseni arvioida myös suhteessa omistusosuuksien nykytilaan erityisesti pienten kuntien kohdalla, jotta muodostuisi kuva siitä, kuinka suuresta muutoksesta on tosiasiallisesti kyse. Esityksessä viitataan ”satojen osakkaiden sidosyksikköyhtiöihin” (s. 118), minkä perusteella omistusosuudet ovat nykyisin jopa alle prosentin. Tällaisissa tapauksissa kyse olisi todella merkittävästä muutoksesta suhteessa omistusosuuksiin.”
”Hallitusohjelma ”rajaa käytettävissä olevat keinot sidosyksiköiden käytön rajoittamiseksi” ja siten olisi ”perusteltua edetä hallitusohjelmassa esitetyillä lainsäädäntömuutoksilla” eli säätämällä 10 %:n sidosyksiköiden vähimmäisomistusvaatimus pääministeri Orpon hallituksen ohjelman mukaisesti (hallitusohjelma, s. 105). Edellä todettu lähtökohta on nähdäkseni hyvin ongelmallinen valtiosäännön, hyvän lainvalmistelun ja eduskunnan tietojensaantioikeuden (PL 47 §) näkökulmasta. Se myös antaa hyvin vahvan vaikutelman siitä, ettei vaihtoehtoisia keinoja ole valmistelun aikana aidosti arvioitu.”
”Hyvän lainvalmistelun näkökulmasta vaihtoehtojen arvioinnilla on keskeinen rooli sen osoittamisessa, miksi esityksen tavoitteita ei katsota saavutettavan esityksessä kuvatuin vaihtoehtoisin keinoin yhtä hyvin kuin ehdotukseksi valitulla vaihtoehdolla.” ” Ehdotettu vähimmäisomistusvaatimus merkitsee puuttumista kunnan oikeuteen organisoida toimintaansa. Ehdotus vaikuttaa kuntien mahdollisuuksiin päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan merkittävästi. Ehdotus rajoittaa kuntien mahdollisuutta hyödyntää sidosyksiköitä kansallisen lainsäädännön perusteella edelleen. Ehdotus on täten kunnallisen itsehallinnon kannalta merkittävä.
Ehdotettu vähimmäisomistussääntely vaikuttaa muodostuvan erityisen ongelmalliseksi pienemmille kunnille ja sellaisille alueille, joissa esityksen tavoitteiden toteuttamisen edellytyksenä olevaa markkinaa ei esimerkiksi sen sijainnin vuoksi ole. Tällaisten kuntien kohdalla ehdotuksessa on kyse myös alueellisesta yhdenvertaisuudesta. Esityksen vaikutustenarviointi on esittämälläni tavalla kriittisiltä osin puutteellinen.
Myöskään vaihtoehtoisia toteuttamistapoja ei ole esityksessä aidosti arvioitu. Nämä puutteet merkitsevät sitä, ettei esitys tarjoa riittävää perustaa arvioida ehdotetun sääntelyn välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta eikä siten myöskään sen valtiosääntöistä hyväksyttävyyttä. Täten käsiteltävänä olevan esityksen pohjalta ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyyttä perustuslain 6 §:n ja 121 §:n näkökulmasta ei voida pitää riittävästi perusteltuna.”
