Suomen hallituksen esitys kuntien ja hyvinvointialueiden sidosyksiköiden vähimmäisomistusrajan muuttamisesta herättää laajaa huolta vastuullisten tahojen keskuudessa. Hyvinvointialueiden ja kuntien ohella valtiovarainministeriö, Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) ja sosiaali- ja terveysministeriö esittävät voimakkaita kriittisiä näkemyksiä siitä, miten tämä lainsäädäntömuutos voisi vaikuttaa julkisiin hankintoihin, kustannuksiin ja ennen kaikkea potilasturvallisuuteen.
Suunniteltu laki, joka rajoittaa sidosyksiköiden omistuksen vähimmäismäärän 10 prosenttiin, herättää erityisesti huolta siitä, miten se vaikuttaa hyvinvointialueiden toimintaan ja turvallisten palveluiden järjestämiseen. Hallitusohjelman tavoitteena on edistää säästöjä ja kilpailua julkisissa hankinnoissa, mutta monet hyvinvointialueet katsovat, että lakiuudistus johtaa päinvastaisiin seurauksiin: kustannusten nousuun ja toiminnalliseen tehottomuuteen.
Valtiovarainministeriö korostaa eriävässä mielipiteessään hankintalakiehdotukseen, että sidosyksiköiden rooli hyvinvointialueilla, erityisesti ICT-sektorilla, on keskeinen digitalisaation kehittämisessä. Ministeriön mukaan sidosyksiköiden toiminta on ollut ratkaiseva yhteistyön edistämisessä ja kustannustehokkuuden saavuttamisessa. Esityksellä saattaisi olla merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, sillä se rajoittaa hyvinvointialueiden mahdollisuuksia käyttää nykyisiä sidosyksikköjä.
Sosiaali- ja terveysministeriö myös ilmaisee huolensa siitä, että lakimuutos voi vaarantaa potilasturvallisuuden ja julkisen intressin. Ministeriön mukaan esityksen tavoitteet ovat ristiriidassa todellisten tarpeiden kanssa, ja muutokset voivat johtaa palveluiden hajautumiseen ja kustannusten nousuun ilman selkeitä säästöjä.
Etelä-Savon hyvinvointialue lisäksi huomauttaa, että lakiuudistus johtaa merkittäviin lisäkustannuksiin ja toiminnallisiin haasteisiin, erityisesti pienille kunnille. Muutokset voivat heikentää sidosyksiköiden kykyä tuottaa laadukkaita palveluja, kuten jätehuoltoa, ruokahuoltoa ja ICT-palveluja, jotka ovat elintärkeitä hyvinvointialueiden toiminnalle.
Muutosten vaikutukset potilasturvallisuuteen
Kriittinen huoli koskee erityisesti potilasturvallisuutta. Hyvinvointialueet varoittavat siitä, että sidosyksiköiden käytön rajoittaminen voi johtaa huoltovarmuuden ja turvallisuuden heikkenemiseen erityisesti kriittisissä palveluissa, kuten potilastietojärjestelmissä ja sairaalahuollossa. SOTEVirtuaalikirjasto Oy tuo lakilausunnossaan esiin, että esityksen myötä hyvinvointialueet eivät pystyisi enää tarjoamaan tasavertaisia palveluja kaikille organisaatioille, mikä vaarantaisi hoidon ja potilasturvallisuuden.
Hallinnollinen taakka ja kustannusten nousu
Muutokset johtaisivat myös merkittävään hallinnolliseen taakkaan. Päijät-Hämeen hyvinvointialue ja Keski-Suomen hyvinvointialue ovat molemmat huolissaan siitä, että sidosyksiköiden käytön rajoittaminen lisäisi byrokratiaa ja hidastaisi hankintaprosesseja. Esityksen siirtymäaika on myös herättänyt kritiikkiä, sillä nykyisen järjestelmän uudistaminen vie aikaa ja lisää kustannuksia. Kainuun hyvinvointialue varoittaa, että lyhyt siirtymäaika voi johtaa markkinoiden ylikuumenemiseen ja hintojen nousuun, erityisesti harvaan asutuilla alueilla.
Kustos ry, joka edustaa kuntien ja hyvinvointialueiden yhteishankintayhtiöitä, on arvioinut, että esityksen toteutuminen voi nostaa pysyvästi julkisen sektorin kustannuksia jopa 600 miljoonalla eurolla vuodessa, mikä on huomattavasti enemmän kuin säästöjen arvioitu määrä.
Miten lakimuutoksen vaikutuksia tulisi arvioida?
Monet hyvinvointialueet, kuten Varsinais-Suomen hyvinvointialue, esittävät, että lakimuutosta ei ole valmisteltu riittävällä vaikutustenarvioinnilla. Pirkanmaan hyvinvointialue korostaa lausunnossaan, että lainsäädäntöä pitäisi tarkentaa ja arvioida huolellisesti ennen sen etenemistä, jotta vältetään kohtuuttomat kustannukset ja varmistetaan, että potilasturvallisuus ja huoltovarmuus eivät vaarannu.
Haitalliset vaikutukset hyvinvointialueille
- 1. Kustannusten nousu: Lakimuutos voi johtaa merkittäviin lisäkustannuksiin, erityisesti pienten hyvinvointialueiden osalta, koska sidosyksiköiden käytön rajoittaminen poistaa nykyisiä volyymietuja.
- 2. Hallinnollinen taakka: Lisääntynyt byrokratia ja lyhyet siirtymäajat vaikeuttavat hankintaprosessien toteuttamista ja voivat johtaa prosessien viivästymiseen.
- 3. Potilasturvallisuus ja huoltovarmuus: Erityisesti sidosyksiköiden rooli kriittisissä palveluissa, kuten ICT-palveluissa ja potilastietojärjestelmissä, voi vaarantua. Lakimuutos voi heikentää hyvinvointialueiden kykyä tarjota laadukkaita ja turvallisia palveluja.
- 4. Kilpailun ja tehokkuuden lisäämisen epäonnistuminen: Esityksen toimet eivät todennäköisesti lisää kilpailua vaan voivat johtaa markkinoiden keskittymiseen ja hintojen nousuun.
- 5. Sidosyksiköiden strateginen rooli
Sidosyksiköillä on tärkeä rooli hyvinvointialueiden resurssien hallinnassa ja palveluiden tuottamisessa. Esimerkiksi ICT-palvelut, ruokahuolto ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ovat pitkälti riippuvaisia hyvinvointialueiden omista sidosyksiköistä. Muutokset vaarantavat tämän strategisen yhteistyön ja voivat estää palvelujen tuottamisen kustannustehokkaasti ja laadukkaasti. - 6. Volyymietujen menettäminen
Sidosyksiköiden kautta hyvinvointialueet ovat pystyneet hyödyntämään volyymietuja, jotka ovat olleet erityisen tärkeitä pienille kunnille ja alueille, joissa markkinat eivät tarjoa riittävästi kilpailua. Lakimuutos poistaisi nämä etuudet ja voisi johtaa palvelujen hinnan nousuun. - 7. Kustannustehokkuuden heikkeneminen
Hyvinvointialueet ovat kyenneet järjestämään palveluja kustannustehokkaasti sidosyksiköiden avulla, sillä nämä yhtiöt eivät tavoittele voittoa omistajilleen. Lakimuutos voisi johtaa palvelujen siirtymiseen voittoa tavoitteleville yrityksille, mikä kasvattaisi kustannuksia ja heikentäisi kilpailua. - 8. Henkilöstö- ja asiantuntijapula
Monilla alueilla, erityisesti harvaan asutuilla alueilla, ei ole riittävästi asiantuntijoita ja resursseja palveluiden kilpailuttamiseen ja hallintaan. Lakimuutoksen myötä pienten alueiden olisi pakko ottaa vastuulleen laajat palveluiden kilpailuttamiset, mikä voisi johtaa asiantuntijapulan pahenemiseen ja palvelujen laadun heikkenemiseen. - 9. Kehityksen hidastuminen
Esityksessä ehdotettu tiukempi sääntely ja lisääntynyt byrokratia voisivat hidastaa hyvinvointialueiden kehitystä ja edistämää innovaatioita. Palveluiden kehittämisen ja digitalisaation edistäminen on erityisen tärkeää, mutta muutokset saattavat hidastaa näitä prosesseja ja estää kehitystyön jatkumisen nykyisillä tehokkuuden tasoilla. - 10. Erityispiirteiden huomioimattomuus
Suomessa eri alueilla ja toimialoilla on omat erityispiirteensä, joita nykyiset sidosyksikköjärjestelyt on suunniteltu tukemaan. Lakimuutos ei ota huomioon alueellisten ja toimialakohtaisten erityispiirteiden vaikutuksia, mikä saattaa johtaa eriarvoisiin olosuhteisiin eri puolilla maata. - 11. Huoltovarmuuden heikkeneminen
Esityksen myötä pienet ja alueelliset sidosyksiköt, jotka ovat elintärkeitä huoltovarmuuden kannalta, saattavat ajautua vaikeuksiin. Esimerkiksi kriittiset palvelut, kuten jätehuolto ja varautuminen häiriötilanteisiin, voivat vaarantua, mikä puolestaan voi johtaa suurempiin häiriöihin ja riskien kasvuun. - 12. Vähemmän joustavuutta
Sidosyksiköiden nykyinen toiminta antaa hyvinvointialueille joustovaraa ja mahdollisuuden muokata palveluja tarpeen mukaan. Lakimuutoksen myötä tämä joustavuus vähenisi ja alueet olisivat sidottuja tiukempiin sääntöihin, mikä voi vaikeuttaa palvelujen mukauttamista nopeasti muuttuvissa tilanteissa. - 13. Yhteistyömallien rikkoutuminen
Sidosyksiköiden käytön rajoittaminen rikkoo olemassa olevia yhteistyömalleja, jotka ovat olleet toimivia ja kustannustehokkaita. Esimerkiksi maakunnalliset ja alueelliset yhteistyöt, jotka ovat tuottaneet säästöjä ja tehokkuutta, hajautuvat, mikä heikentää kokonaisuudessaan alueellista elinvoimaa ja palveluiden järjestämistä. - 14. Kilpailun vääristyminen
Sidosyksiköiden nykyinen asema mahdollistaa tasapainoisen kilpailun ja markkinoiden valvonnan. Lakimuutos voi johtaa siihen, että vain suurilla toimijoilla on mahdollisuus kilpailuttaa palveluja, mikä estäisi pienempien yritysten osallistumisen ja vääristäisi kilpailua. - 15. Kustannusten ja byrokratian kasvu
Esityksen tuomat muutokset johtaisivat todennäköisesti lisääntyneeseen byrokratiaan ja korkeampiin kustannuksiin. Hankintaprosessien monimutkaistuessa tarvitaan enemmän resursseja ja asiantuntemusta, mikä kuormittaisi jo valmiiksi taloudellisessa kriisissä olevia hyvinvointialueita. - 16. Lakimuutoksen epärealistinen aikaraja
Hyvinvointialueet ovat erityisesti huolissaan siitä, että lakimuutoksen aikaraja on liian lyhyt. Siirtymäaika ei riitä siihen, että kaikki tarvittavat muutokset ja kilpailutukset voitaisiin toteuttaa kunnolla ilman, että palvelujen tuottaminen kärsii. Tämä aiheuttaisi riskejä paitsi kustannuksille myös palveluiden laatuun ja saatavuuteen.
Näiden lisäsyiden valossa on selvää, että hyvinvointialueet kokevat, että esityksellä ei ole riittävää pohjaa ja että sen toteuttaminen ilman perusteellista vaikutustenarviointia voisi aiheuttaa vakavia ongelmia julkisten palvelujen järjestämisessä Suomessa.
Hyvinvointialueet vaativat, että lakimuutokset arvioidaan huolellisesti ja otetaan huomioon niiden todelliset taloudelliset ja toiminnalliset vaikutukset ennen lainsäädännön etenemistä.
Suoria sitaatteja hankintalakiehdotusta kommentoivista lausunnoista:
”Ministeriö tunnistaa, että euromääräisten vaikutusten arviointi on haastavaa. Esityksestä tulisi kuitenkin ilmetä ehdotuksen kustannusvaikutukset, jotta talousvaikutuksia voitaisiin arvioida lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Talousvaikutuksia pitäisi pystyä arvioimaan myös eri toimijoiden, kuten eri kokoisten kuntien, hyvinvointialueiden ja valtion, osalta.
(…)
Sidosyksikkösääntelyn muutoksen osalta ministeriö nostaa hallitusohjelman säästötavoitteiden saavuttamiseen liittyen haasteena esiin erityisesti digitalisaation ohjauksen näkökulmasta ICT-sektorin sidosyksiköiden strategisen merkityksen valtakunnallisen tason yhteentoimivuuden ja erilaisten standardien ja myös hankintakäytänteiden edistämisessä. Ministeriö korostaa myös yhtiöiden tärkeää roolia hyvinvointialueiden omien resurssien tukena digitalisaation kehittämisessä. Esimerkkinä näiden yhtiöiden roolista yhteistyön edistämisessä hyvinvointialueilla mainittakoon valtionvarainministeriön valmistelema ja liikkeellepanema julkisen sektorin lisenssien hallinnan yhteistyöryhmä, missä hyvinvointialueiden yhteisomisteisilla ICT-sektorin sidosyksiköillä (2M-IT, Istekki ja LapIT) on merkittävä rooli.
Valtioneuvoston virkakunnan tehtävänä ja tavoitteena hyvinvointialueiden ohjauksessa on yhteistyön ja yhteisten toimintakäytäntöjen edistäminen sekä tällä saavutettava kustannustehokkuus ja tuottavuuden myönteinen kehittyminen. Sidosyksikköyhtiöt ovat tähän mennessä olleet tämän kehityksen mahdollistajia ja tukijoita. Tämän tilanteen toivotaan säilyvän.
– Valtiovarainministeriön lausunto
”Hyvinvointialueiden järjestämän ja valtion kokonaan rahoittaman sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusten näkökulmasta esityksen toteuttaminen nykymuodossaan aiheuttaisi lisäkustannuksia, ei säästöjä.”
– Sosiaali- ja terveysministeriön lausunto
”Hyvinvointialue ei pysty vaikuttamaan tilanteeseen, jossa yksittäinen alle 10 prosenttia yhtiöstä omistava taho kieltäytyy omistuksensa myymisestä ja siten jumiuttaisi mahdollisen omistusjärjestelytilanteen. Sidosyksiköt tuottavat omistajilleen muun muassa ICT-palveluja, ruokahuollon palveluja, sosiaali- ja terveyshuollon palveluja, yleis- ja taloushallinnon palveluja sekä pesula- ja tekstiilihuollon palveluja.”
– Etelä-Savon hyvinvointialueen lausunto
”Sidosyksiköihin esitetyistä muutoksista syntyisi muun muassa seuraavia välittömiä kustannuksia:
•Sidosyksikön sopimuksilla toteutettuihin ratkaisuihin liittyvien sopimusten irtisanominen ja uudet kilpailutukset, mahdolliset vaikutukset poistoihin ja alaskirjauksiin;
• Hankinta-, ICT- sekä talous- ja HR-osaajien lisärekrytointi, henkilöstön kouluttaminen;
• Palvelujen järjestäminen, tarpeiden suunnittelu ja kuvaaminen sekä vaatimusmäärittelyt, hankintaprosessit ja sopimusneuvottelut;
• Toimintaprosessien kuvaaminen, käyttöönotto ja tuotannon käynnistys;
• Kokonaisarkkitehtuurin (tekninen ympäristö ja päällekkäisyyksien karsiminen), järjestelmien tai palvelujen välisen kokonaistoimivuuden varmistaminen ja toimittajahallinta, integraatiot;
• Jatkuvuuden ja tietoturvallisuuden varmistaminen kokonaisuuden osalta;
• Tekniset toteutukset ICT: käyttäjäympäristöt, perusintegraatiot, verkkoratkaisut, päätelaiteasennukset, substanssijärjestelmät.
Osa lisäkustannuksista jää pysyväksi. Lisäksi hyvinvointialueelle syntyisi välillisiä kustannuksia yhteistyön etujen menetyksestä ja alueellisen elinvoiman heikkenemisestä. On huomioitava, että sidosyksiköt ovat tähänkin asti kilpailuttaneet hankintansa ja siten kyenneet tarjoamaan markkinoilta kokonaistaloudellisimmat palvelut omistaja-asiakkailleen.”
– Etelä-Savon hyvinvointialueen lausunto
”Osa lisäkustannuksista jää pysyväksi. Lisäksi hyvinvointialueelle syntyisi välillisiä kustannuksia yhteistyön etujen menetyksestä ja alueellisen elinvoiman heikkenemisestä. On huomioitava, että sidosyksiköt ovat tähänkin asti kilpailuttaneet hankintansa ja siten kyenneet tarjoamaan markkinoilta kokonaistaloudellisimmat palvelut omistaja-asiakkailleen.
Lisäksi hankintayksikön tulee huomioida kriittisenä tekijänä esitetty muutoksen liian lyhyt siirtymäaika, jolloin mahdolliset kilpailutukset tulee tehdä yhdenaikaisesti muiden hankintayksiöiden kanssa. Onko hankintayksiköllä riittävää resurssia ja osaamista hankintojen kilpailuttamiseen; riittääkö markkinoilla olevat resurssit tuottamaan kysynnän piikki vai loppuuko markkinoiden resurssit, joka aiheuttaa palvelutuotannon hintojen nousua julkisten varojen säästämisen sijaan.
Mikäli palvelutuotanto käynnistettäisiin omana palvelutuotantona tai ostopalveluna, tämä vaatisi alkuinvestointeja ja aiheuttaisi muita toiminnan käynnistämiseen liittyviä kustannuksia. Sidosyksikkönä järjestettyyn palveluun verrattuna ylimääräisiä kustannuksia syntyy juoksevien kustannusten osalta myös volyymietujen menettämisen vuoksi. Huomiona hankinnan kilpailuttamiseen yksityisiltä toimijoilta hinnan suhteen on huomioitava aina katteen sisältyminen hintaan, kun sidosyksikköjen toiminnan tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa omistajilleen.”
– Etelä-Savon hyvinvointialueen lausunto
”Lainsäädäntöä ei ole kirjoitettu tavalla, joka turvaa huoltovarmuuden, potilasturvallisuuden ja julkisen intressin/yleisen edun ja mahdollistaa kuntien ja hyvinvointialueiden yhteistyön. Esitetty antaa lisäksi virheellisen mielikuvan siitä, että sidosyksikköyhteistyö jo lähtökohtaisesti vääristäisi kilpailua.
Lakimuutoksen tavoitteet ja keinovalikoima ovat ristiriitaiset. Työryhmämietinnön mukaan ”lakimuutoksella halutaan parantaa julkisen sektorin tehokkuutta”. Tavoitteen sijaan lakimuutos aiheuttaisi toteutuessaan kuitenkin merkittävät muutoskustannukset, eikä toiminnan uudelleenjärjestelystä synny varmuudella säästöjä, vaan päinvastoin kustannukset kasvavat.”
– Lapin liiton lausunto
”Hyvinvointialuemme katsoo kuitenkin, että esityksen keinot asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi eivät ole tehokkaita tai oikeudenmukaisia kaikkien osapuolten näkökulmasta. Lausuttavana oleva lakiesitys johtaisi toteutuessaan monelta osin päinvastaisiin lopputuloksiin. Erityisesti hankintalain 15 §:ään esitetty sidosyksiköiden vähimmäisomistusosuutta koskeva 10 %:n vaatimus on erityisen ongelmallinen, sillä se aiheuttaa lisäkustannuksia, yhteistyömallien rikkoutumista ja heikentää mahdollisuuksia järjestää palveluita kustannustehokkaasti, jotka toteutuessaan aiheuttaisivat merkittäviä ja peruuttamattomia taloudellisia ja toiminnallisia vahinkoja. Mikäli rajauksesta päätetään säätää, tulisi sitä rajata hyvinvointialueiden osalta siten, ettei sen lakisääteisten palvelujen järjestäminen vaarannu. Mahdollinen muutos edellyttää perusteellista vaikutustenarviointia, joka nyt mietinnöstä puuttuu.
Esityksestä ei ilmene, mihin 10 % omistusvaade perustuu. Omistusvaatimus ei toimi yhteen määräysvallan käsitteen kanssa ja asettaa Suomen eri asemaan suhteessa muuhun Eurooppaan. Suomen voimassa olevassa lainsäädännössä on jo nyt tiukemmat rajat kuin Euroopan laajuisesti tällä hetkellä inhouse- yhtiöiden sääntelyn näkökulmasta.
Esitys sisältää säännöksen sidosyksiköiden omistusosuutta koskevan vaatimuksen voimaantulosta. Säännöksen mukaan sidosyksikkömuutos astuisi voimaan 1,5 vuoden siirtymäajalla, paitsi jätealalla, jonka osalta siirtymäaika olisi 2,5 vuotta. Lain voimaantulon jälkeen 15 §:n vastaiset hankintayksikön ja sidosyksikön väliset sopimukset tulisi irtisanoa päättymään siirtymäaikasäännösten mukaisesti. Myöskään uusia sopimuksia ei tulisi tehdä siirtymäajan jälkeen. Omistusosuusvaatimuksesta riippumatta hankintayksikkö voisi tehdä uusia määräaikaisia sopimuksia sidosyksiköltään 30.6.2026 asti ja jätehuollon osalta 30.6.2028 asti. Näiden sopimusten voimassaolo voisi olla korkeintaan yksi vuosi.
Hyvinvointialue katsoo, että muutokseen varattu siirtymäaika on riittämätön. Satoihin sidosyksikköyhtiöihin vaikuttavan muutoksen siirtymäaika tulisi olla vähintään kolme vuotta. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa siirtymäajaksi varattiin yksi vuosi, ja sen osalta on ilmennyt, että uudistukseen varattu valmisteluaika oli liian lyhyt. Nyt mietinnössä esitetty aika on lähes sama, vaikka toteuttajia on noin 21 hyvinvointialueen lisäksi satoja muita organisaatioita.
Esityksen tavoitteena on lisätä kilpailua ja kustannustehokkuutta julkisissa hankinnoissa. ICT-palveluiden osalta nämä tavoitteet voivat kuitenkin johtaa haasteisiin. ICT-palvelut, kuten potilastietojärjestelmät, tietoturva- ja verkostopalvelut sekä konesali- ja tukipalvelut, ovat pitkäjänteisiä ja monimutkaisia kokonaisuuksia. Markkinoiden kypsyys vaihtelee ja muutosehdotusten seurauksen voi olla vaikeaa löytää korvaavia yksityisiä palveluntarjoajia. Erityistehtäviin perustettujen yhtiöiden, kuten Maakuntien tilakeskus, toiminnan korvaaminen nähdään myös erityisen haasteellisena.”
– Etelä-Savon hyvinvointialueen lausunto
”Kunnat ja hyvinvointialue eivät voi suoraan myydä toisilleen tukipalveluita, jolloin ratkaisuksi ovat jääneet In-house yhtiöt, joiden avulla esimerkiksi ruokahuolto on voitu edelleen järjestää molemmille osapuolille järkevästi samoissa keittiötiloissa. Uudistus vaikeuttaisi vauhtiin päässeiden yhtiöiden toimintaedellytyksiä ja saattaisivat tuoda hyvinvointialueelle, ja kunnille lisää kustannuksia ja kasvattaa hallinnon rakennetta.”
– Ähtärin kunnan lausunto
”Hyvinvointialue pitää esityksen yleisiä tavoitteita ja päämääriä kannatettavina. Hyvinvointialue katsoo kuitenkin, että esityksen keinot asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi eivät ole tehokkaita vaan johtavat toteutuessaan pikemminkin kustannusten kasvuun. Erityisesti esitetty sidosyksiköiden vähimmäisomistusosuutta koskeva 10 %:n vaatimus aiheuttaa lisäkustannuksia, hyvinvointialueiden yhteistyömallien rikkoutumista ja heikentää mahdollisuuksia järjestää palveluita kustannustehokkaasti. Hyvinvointialue myös katsoo, että muutoksiin varattu siirtymäaika on täysin riittämätön ja epärealistinen huomioiden sen laajat vaikutukset satoihin organisaatioihin.”
– Keski-Pohjanmaan hyvinvointialueen lausunto
” Erityisesti esitetty sidosyksiköiden vähimmäisomistusosuutta koskeva 10 %:n vaatimus aiheuttaa lisäkustannuksia ja heikentää kuntien, kuntayhty-mien ja hyvinvointialueiden mahdollisuuksia järjestää palveluita kustannustehokkaasti.
Työplus Yhtiöt Oy katsoo myös, että muutoksiin varattu siirtymäaika on täysin riittämätön ja epärealistinen huomioiden sen laajat vaikutukset. Hallintolain mukaisesti toimien valtaosalla julkishallinnon toimijoista ei jää aikaa reagoida esityksen mukaisiin muutoksiin hyvää hallintoa noudattaen ja ilman, että prosessi aiheuttaisi kohtuuttomia haittoja palvelun käyttäjille sekä lakisääteisenä velvoittavan palvelun, kuten työterveyspalvelut laadukkaan prosessin toteutumisen. Mikäli esitys etenee käsittelyyn, olisi 5 vuoden siirtymäaika minimissään kohtuullinen.
Suomen Kuntaliiton lausuman mukaan hallitus kaventaa kuntien itsehallintoa, jos se rajoittaa niiden mahdollisuutta päättää toimintojensa
järjestämisestä. Hallitusohjelman tavoitteena on puolestaan vähentää yksityiskohtaista normiohjausta, mutta ehdotuksessa olisi kyse poikkeuksellisen pitkälle menevästä puuttumisesta kunnan oikeuteen organisoida toimintaansa. Esitys onkin ristiriidassa hallitusohjelman kanssa. Esityksen suhdetta kuntien ja hyvinvointialueiden itsehallintoon ei ole arvioitu riittävästi eikä muutoksen tuomaa vaikuttavuuden arviointia ole muutenkaan vakuuttavalla tavalla tehty.
Lakiesitys pakottaisi purkamaan noin 200 toimivaa ja julkishallinnolle kustannustehokasta, lainmukaista yhtiötä ympäri Suomen, vaikka syytä purkamiselle ei ole. Muutoksen hallinnollinen taakka tulee olemaan valtava ja täysin turha. Jos kaikki Suomen kunnat joutuvat samanaikaisesti 1,5 vuoden sisällä kilpailuttamaan kaikki samat palvelut, tulevat markkinoiden resurssit loppumaan kesken ja palveluiden tuottamisen hinnat nousemaan merkittävästi. Palvelut harvaan asutuissa maakunnissa vaarantuvat ja kuntien mahdollisuus ohjata tarvitsemiaan palveluita omistajaohjauksella katoaa.
Valmistelua on tehty unohtaen Suomen kuntien, kuntayhtymien ja hyvinvointialueiden toiminnan ja toimialueiden erilaisuus. Etenkin pienet ja syrjäiset kunnat joutuvat muutoksen myötä vaikeaan tilanteeseen sekä osaajapulan että heikon markkinatilanteen vuoksi. Hyvinvointialueiden talous on jo valmiiksi kriisiytynyt eikä ole mahdollisuutta lisätä kustannuksia luopumalla sidosyksiköistä. Pienet kunnat kamppailevat jo nyt taloutensa kanssa, ja uudistus pahentaisi tilannetta entisestään. Riski hintojen nousulle ja palvelutason laskulle on todellinen, koska uudistuksen myötä kuntien sidosyksiköiden kautta saadut volyymiedut katoaisivat.
Suurille kaupungeille uudistus aiheuttaisi paljon työtä, vaikka niillä onkin osaamista ja resursseja palveluiden järjestelemiseen uudelleen. Suurten kaupunkien konsernirakenteet ovat monimutkaiset, joten esitetty muutos tietäisi työtä jopa kymmenien yhtiöiden uudelleenhallinnointiin kaupunkikohtaisesti. Pienet kunnat jäisivät heikossa tilanteessa vaille tarvitsemiaan palveluita. Kehitys eriarvoistaa kuntia. Muutoksen aiheuttama hallinnollinen työ vaatii valtavat resurssit, mutta se ei tuota mitään tai tuo kustannussäästöjä. Esityksen alkuperäinen tarkoitus on hävinnyt esityksessä ja vaatii välttämättä palauttamista valmisteluun.
Hämmentävällä tavalla esitys ei huomio myöskään toimialojen erilaisuutta, joilla sidosyksiköt toimivat. Esimerkiksi työterveyspalvelut ovat työnantajille la-kisääteisesti velvoitettavina järjestettäviä palveluita, ja kuntien on kyettävä ne tuottamaan jatkossakin edullisesti ja laadukkaasti lähellä omaa toimintaansa. Omistajaohjauksella omissa sidosyksiköissä kunnat kykenevät varmistamaan, että nämä lakisääteiset palvelut tuotetaan kustannustehokkaasti ja omistajal-leen sopivalla tavalla. Valtakunnallisesti työterveyspalveluiden tuottaminen on vaarassa karata muutaman pörssiyhtiönä toimivan terveysjättilaisen toimin-naksi ja tuotot ulkomaille. Sidosyksiköihin tehdyt investoinnit puolestaan ovat vaarassa haihtua ilmaan sidosyksiköiden tarpeettoman alasajon myötä. Tämä osaltaan pahentaa entisestään kuntien ja hyvinvointialueiden ahdinkoa, koska palvelua ei voida enää tuottaa kustannustehokkaasti omana työnä sidosyksi-köiden avulla. Näin ollen esitys toimii merkittävällä tavalla alkuperäisen säästötavoitteen vastaisesti. Työterveyspalvelut ovat jo nykyisellään erittäin kilpailtu toimiala, eivätkä julkishallinnon kustannustehokkaat sidosyksiköt ole nykyisellään kilpaillun markkinan este. Kunnat voivat jo nykyisen lainsäädännön voimassa ollessa valita vapaasti käyttävätkö sidosyksiköidensä palveluita vai kilpailuttavatko markkinoilla palvelutarpeensa. Tämä lakiuudistus ei toisi mitään uutta tähän tilanteeseen.”
– Työplus Yhtiöt Oy:n lausunto
”TeeSe Botnia käyttää jo nyt toiminnassaan paljon alihankintaa, jolla pyritään kustannustehokkuuden lisäksi lisäämään myös alueen elinvoimaa mahdollistamalla pienten toimijoiden osallistuminen isojen tilaajien (kaupunki, hyvinvointialue) palveluntuottamiseen. Tätä mahdollisuutta ei pienillä yhtiöillä ilman inhouse-yhteistyötä olisi, vaan käytännössä kilpailun kautta palvelutuotanto siirtyisi todennäköisimmin enenemässä määrin isoille valtakunnallisille markkinatoimijoille.
Esityksen vaikutuksia ei ole arvioitu riittävällä tarkkuudella ja laajuudella, jotta kaikki mahdolliset hallinnolliset ja taloudelliset haittavaikutukset olisi tunnistettu.”
– TeeSe Botnia Oy Ab:n lausunto
“Perustettaessa hyvinvointialueita, kuntalaki, hankintalaki ja laki hyvinvointialueista eivät ”keskustelleet keskenään”. Kunnille ei annettu muuta mahdollisuutta kuin perustaa in-house-yhtiöitä, että pienen kunnan ainoa keittiö voisi toimittaa ateriat hyvinvointialueen sote-yksiköihin ja kunnan varhaiskasvatukseen sekä kouluihin. Suurimmassa osassa pieniä kuntia keskuskeittiö sijaitsee sote-yksikön kiinteistössä tai yhteydessä. Vaihtoehtona oli rakentaa kuntaan toinen keittiö joko hyvinvointialueen tai kunnan toimesta. Rakentaminen tuo vain lisää kustannuksia tässä haasteellisessa taloudellisessa tilanteessa.”
– Kokkaamo Ateriapalvelut Oy:n lausunto
”KT ei sinänsä vastusta sidosyksiköiden käytön tiukempaa valvontaa ja pitää hyvänä, että sidosyksikössä järjestämisen väärinkäytöksiin on menneenä vuonna puututtu. Kuitenkin työryhmämietinnössä nyt esitetty mekanismi on liian kategorinen malli, joka ei mahdollista erilaisten toimialojen, kuntien sekä hyvinvointialueiden ja käytännön tilanteiden huomioon ottamista huomioon.
Vaikutustenarvioinnin puuttuminen on KT:n näkemyksen mukaan aito puute lainvalmistelussa. KT katsoo, että mietintöä ei tule valmistella hallituksen esitykseksi ennen kuin esityksen vaikutukset on tosiasiallisesti, monipuolisesti ja perusteellisesti arvioitu siten kuin lakiesityksen perusteleminen edellyttää. Lainsäätäjä ei voi päättää näin taloudellisesti ja käytännössä merkittävästä muutoksesta tietämättä sen vaikutuksia, tosiasioihin perustuen.”
– Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n lausunto
” TIIVISTELMÄ
-Esityksen yleiset tavoitteet ja päämäärät
-Esityksen yleiset tavoitteet ovat kannatettavia, mutta esitetyt muutokset suurimmilta osin eivät.
-Esitetyt muutokset lisäävät taloudellista, oikeudellista ja toiminnallista epävarmuutta julkisissa hankinnoissa.
-Muutokset heikentävät kustannustehokkuutta, lisäävät hallinnollista taakkaa ja kuluja sekä nostavat hintoja.
-Muutokset saattavat lisätä valituksia ja oikeudenkäyntejä, mikä kasvattaa kustannuksia ja viivästyttää hankintoja.
-Toisin kuin esitetyissä muutoksissa, hankintojen sääntelyssä tulisi korostaa joustavuutta, valinnanvapautta ja vähentää byrokratiaa.
Hankintojen valmistelu
-Hankintojen valmistelun korostaminen on hyvä asia ja esitetyt muutokset voivat lisätä markkinakartoituksia ja kannustaa hankintojen huolelliseen valmisteluun, mikä voi parantaa hankintojen kokonaistaloudellisuutta.
-Esitettyjä muutoksia ei voida kuitenkaan pitää kannatettavana, vaan lainsäädännön nykytila on riittävä saavuttamaan tavoitteet.
-Esitetyt muutokset ovat liian tulkinnanvaraisia huomioiden jatkossa niiden merkitys hankintamenettelyiden toteutukseen.
-Esitetyt muutokset voivat lisätä oikeudellista ja muuta epävarmuutta sekä lisätä kustannuksia ja hallinnollista taakkaa hankinnoissa.
-Muutokset voivat johtaa lisääntyviin valituksiin ja viivästyttää hankintaprosesseja.
Sidosyksiköiden käytön rajoittaminen
-Esitetty sidosyksiköiden 10 prosentin vähimmäisomistusvaatimus ei ole kannatettava ja sen tuomat haasteet kohdistuvat erityisesti pieniin kuntiin, joilla on pienemmät omistusosuudet ja vähemmän resursseja.
-Esityksestä ei ilmene, mihin perustuu juuri 10 prosentin omistusvaade eikä vaatimuksen vaikutuksia ole myöskään selvitetty.
-Esitetty muutos heikentää kilpailua sekä lisää kustannuksia, rikkoo toimivia rakenteita ja yhteistyömalleja, aiheuttaa toiminnallisia vahinkoja ja hallinnollista taakkaa erityisesti pienille kunnille, kun taas suuremmat toimijat voivat jatkaa nykyisissä järjestelyissä.
-Esitetty muutos heikentää monella toimialalla kilpailua markkinoiden keskittyessä harvoille yksityisille yrityksille.
-Markkinoilla ei ole riittävästi tarjontaa korvaamaan sidosyksiköiden palveluita, mikä hyödyttää vain suuria kansainvälisiä toimijoita pk-yritysten kustannuksella.
-Siirtymäajat ovat epärealistisia ja muutos aiheuttaa merkittäviä lisäkustannuksia, riskejä kriittisiin tukipalveluihin, huoltovarmuuteen, kyberturvallisuuteen ja potilasturvallisuuteen.
Turvallisuus ja huoltovarmuus
-Hyvinvointialueella on merkittävä huoltovarmuusvelvoite ja velvoite tukea muita viranomaisia häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
-Hankintalain tulee mahdollistaa valinnanvapauden ja muutoinkin joustavat hankinnat sekä sidosyksiköiden käytön, jotta turvallisuus ja huoltovarmuus säilyvät erityisesti kriittisissä palveluissa myös häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Rikosrekisteriotteen pakollisuudesta luopuminen
-Rikosrekisteriotteen tarkastamisen pakollisuudesta luopuminen on kannatettavaa ja se vähentää hieman hallinnollista taakkaa.
Hankintojen ilmoittaminen
-Hankintojen ilmoittamisen laajentaminen on kannatettavaa ja se lisää julkisten hankintojen avoimuutta ja tietoisuutta sekä helpottaa valvontaa.
-Muutos selkeyttää ja yhdenmukaistaa hankintojen ilmoittamista kaikkien hankintamenettelyiden osalta.
-Ilmoittamisen laajentaminen lisää kuitenkin hallinnollista taakkaa.
Muut huomiot
-Uudelleen kilpailuttamista yhden tarjouksen tilanteessa ei voida pitää kannatettavana.
-Uudelleen kilpailuttaminen lisää byrokratiaa ja pidentää prosessia ilman merkittävää hyötyä.
-Hankintojen osiin jakaminen ei ole aina tarkoituksenmukaista eikä mahdollista ja se voi nostaa hintoja ja lisätä hallinnollista taakkaa.
-Hankintalain 108 §:n kumoaminen ei ole kannatettavaa, koska se selventää sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintoja ja niiden ehtoja.”
– Päijät-Hämeen hyvinvointialueen lausunto
”Päijät-Hämeen hyvinvointialueella on vaativa järjestämistehtävä, jonka toteuttaminen edellyttää kaikkia vapausasteita ja joustavuutta tuotantotapojen valinnassa ja hankintojen tekemisessä. Nyt esitetyt muutokset vaarantavat huoltovarmuuden ja varautumisen ylläpitämistä, erityisesti kun sidosyksikköjen voimavarat eivät ole täysimääräisesti hyödynnettävissä niihin. Vapaus ja joustavuus hankinnoissa tukee palvelujen korkealaatuisuutta, potilasturvallisuutta ja huoltovarmuutta sekä sitä, että hyvinvointialueet voivat valita parhaat mahdolliset palveluntarjoajat ja varmistaa palveluiden jatkuvuuden. Hankintoja ja omaa tuotantoa pitää pystyä tekemään mahdollisimman pienellä byrokratialla siten, että vaadittu laatu saadaan absoluuttisen edullisilla kokonaiskustannuksilla. Tuottajien luotettavuus ja kyky huoltovarmaan toimintaan kaikissa turvallisuustilanteissa ja myös maailmankaupan häiriöissä on välttämätön edellytys. Lisäksi byrokratian minimointi hankinnoissa auttaa hyvinvointialueita toimimaan tehokkaasti ja kustannustehokkaasti, mikä on erityisen tärkeää taloudellisesti haastavina aikoina ja tilanteessa, jossa samaan aikaan Suomen hallitus sopeuttaa hyvinvointialueiden taloutta.
Osa nyt esitetyistä lailla säädettävistä toimenpiteistä on mahdollista toteuttaa jo voimassa olevan hankintalain puitteissa. On tärkeää arvioida, onko
tarpeellista tuoda ne osaksi lainsäädäntöä. Hankintalain tulkinta on jo nykytilassaan pitkälti oikeuskäytännön varassa ja nyt lainmuutoksessa esitetty toisi hankintalakiin uusia tulkinnanvaraisia säännöksiä. Lisäksi jo lähtökohtaisesti julkisia hankintoja koskevan sääntelyä lisäämistä ei voida pitää kannatettavana vaan päinvastoin tulisi arvioida mahdollisuus sääntelyn keventämiselle ja sitä kautta julkisten hankintojen houkuttelevuuden ja kilpailun lisäämiselle.”
– Päijät-Hämeen hyvinvointialueen lausunto
”Hallitusohjelman tavoitteisiin säästöistä sekä kilpailun lisäämisestä pääsemiseksi on tunnistettavissa muitakin keinoja kuin sidosyksiköiden käytön rajoittaminen. Työryhmämietinnön esityksen tavoitteiden mukaisesti pienten ja mikroyritysten toimiminen toimittajana ei ole hyvinvointialueen edellyttämien volyymien, toimintavarmuuden ja investointien näkökulmasta käytännössä aina mahdollista niissä palveluissa, jotka on nykyisin päätetty tuottaa sidosyksiköissä.
Esitetty hankintalain muutos aiheuttaisi merkittävän hallinnollisen taakan Kainuun hyvinvointialueelle. Joutuisimme kilpailuttamaan nopealla aikataululla samanaikaisesti 1,5 vuoden sisällä muiden hyvinvointialueiden kanssa samat palvelut, jolloin riskinä on, että markkinoiden resurssit loppuvat kesken ja palveluiden tuottamisen hinnat nousevat.
Esityksessä ei ole huomioitu Suomen maantieteellisiä ja toimialakohtaisia erityispiirteitä. Käytännössä moni palvelu tulisi järjestää itse ja siihen ei taas esim. harvaan asutussa Itä- ja Pohjois-Suomessa välttämättä riitä osaamista eikä toimivia markkinoita.
Riski hintojen nousulle ja palvelutason laskulle on todellinen.”
– Kainuun hyvinvointialueen lausunto
” Varsinais-Suomen hyvinvointialueen näkemyksen mukaan esityksellä ei saavuteta kustannussäästöjä eikä se lisää kilpailua.
Sidosyksikköjä koskevan sääntelyn työryhmämietinnössä esitettyjä muutoksia ei voida pitää miltään osin tarkoituksenmukaisina tai toteuttamiskelpoisina. Vähimmäisomistusta koskevasta vaatimuksesta tulee tosiasiallisesti seuraamaan hyvinvointialueella perusteettomasti pysyviä lisäkustannuksia ja hallinnollista taakkaa ilman, että sääntelyllä saavutetaan tavoiteltuja hyötyjä.
Työryhmämietintö ei pidä sisällään riittävää vaikutusten arviointia siinä esitetyistä muutoksista. Ehdotetun sääntelyn taloudelliset vaikutukset hyvinvointialueisiin ja muihin toimijoihin tulisi selvittää tarkemmin. Lisäksi työryhmämietintö on hieman sekava ja siinä on keskinäisiä ristiriitaisuuksia. Tämä vaikeuttaa lausunnon antamista ylipäätään, kun lausunnon antaja ei voi varmistua siitä, mitä työryhmä tarkalleen ottaen ehdottaa.
Hankintayksiköille ehdotettu lain velvoitteiden lisääminen johtaa yleisellä tasolla hallinnollisen taakan kasvuun. Tätä tulisi arvioida suhteessa siitä aiheutuneeseen hyötyyn tai kustannuksiin. Mietinnöstä ei tällaista vaikutusarviota löydy. Yksityiskohtaisten velvoitteiden lisääminen johtaa resurssien kohdentamista lain noudattamisen tukemiseen, eikä se välttämättä edistä niitä tavoitteita, joita lainsäätäjällä on mahdollisesti sääntelyn takana ollut.
Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintaa koskevan hankintalain luvun 12 yhdistäminen kansallisia hankintoja koskevaan lain lukuun 11 ei ole mietinnössä esitetyllä tavalla kannatettava tai tarkoituksenmukainen. Mietinnössä kuvattu yhdistämistapa on sekava ja aiheuttaa mahdollisia soveltamisongelmia. Selkeämpää olisi säilyttää luku 12 sellaisenaan olemassa ja tehdä siihen tarvittavat viittaukset esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiin (612/2021).”
– Varsinais-Suomen hyvinvointialueen lausunto
”Esityksen tavoitteet ovat lähtökohtaisesti hyviä, mutta esitetyllä tavalla toteutettuna niitä ei saavuteta. Esitys toteutuessaan kaventaa kuntien itsehallintoa ja rikkoo maakunnallisia ja seudullisia, kuntalaisten palvelujen turvaamisen kannalta elintärkeitä ja tehokkaasti järjestettyjä yhteistyömuotoja. Lisäksi esitys lisää kuntien, hyvinvointialueiden ja kuntayhtymien kustannuksia ja vaarantaa lakisääteiset palvelut. Julkisten hankintojen menettely on jo nykyisellään erittäin säädelty. Hallitusohjelman mukaisena hankintalain uudistus olisi Euroopan tiukimpia ja se tulisi toteutuessaan haastamaan erityisesti pienten kuntien ja kuntayhtymien toimintaa. Erityisenä uutena tiukentuvana normina mietinnössä esitetään sidosyksiköiden vähimmäisomistukseen liittyvä edellytys. Nykyisessä hankintalaissa säädetään jo rajoituksista sidosyksikköjen mahdollisuuteen toimia markkinoilla, ja kilpailulaissa on lisäksi säännökset kilpailun tasapuolisuuden turvaamisesta julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. On myös hyvä huomata, että sidosyksiköt ovat itse julkisomisteisina, ei-markkinoilla toimivina yhtiöinä itsekin hankintayksikköjä, jotka kilpailuttavat tarvitsemiaan palveluja ja tuotteita avoimilla markkinoilla. Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa puuttumisen mahdollisiin sidosyksikkösääntelyn soveltamisen väärinkäytöksiin.
Perusteluista ei käy ilmi, saavutetaanko hallitusohjelman tavoitteita valituilla keinoilla, ja millaisia vaikutuksia lailla olisi. Vaikutustenarvioinnin puuttuminen on erittäin iso puute lainvalmistelussa. Mietintöä ei tule valmistella hallituksen esitykseksi ennen kuin esityksen vaikutukset on tosiasiallisesti, monipuolisesti ja perusteellisesti arvioitu siten kuin lakiesityksen perusteleminen edellyttää. On erittäin kyseenalaista päättää taloudellisesti merkittävästä muutoksesta tietämättä sen vaikutuksia.”
– Pirkanmaan liiton lausunto
”Lainsäädäntöä ei ole kirjoitettu tavalla, joka turvaa huoltovarmuuden, potilasturvallisuuden ja julkisen intressin/yleisen edun ja mahdollistaa kuntien ja hyvinvointialueiden yhteistyön. Esitetty antaa lisäksi virheellisen mielikuvan siitä, että sidosyksikköyhteistyö jo lähtökohtaisesti vääristäisi kilpailua.”
– Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiön lausunto
” Yleisesti julkisten hankintojen houkuttelevuutta lisäisi enemmänkin sääntelyn keventäminen kuin lisääntyvät prosessivaatimukset ja valitusmahdollisuuksien lisääminen.
Hallitusohjelmassa on edelleen todettu, että kaikista tehtävämuutoksista tehdään huolelliset vaikutusarvioinnit ennen päätöksentekoa. Tämän esityksen vaikutusarvioita ei nähdä riittäviksi taloudellisten ja toiminnallisten vaikutusten, hyvinvointialueita koskevien vaikutusten, yhteiskunnallisten vaikutusten sekä markkinavaikutusten tarkemmaksi ennakoimiseksi. Ehdotuksesta nähdään puuttuvan riittävä tietopohja muutoksen hyötyjen ja haittojen arviointiin. Tämä on merkittävä puute, sillä hankintalakiin esitetyt muutokset ovat vaikutuksiltaan huomattavat. Vaikutusten arviointi olisi tullut toteuttaa jo valmistelun aikana, jotta lausunnon antajilla olisi ollut tieto uudistuksen vaikutuksista yhteiskunnan eri sektoreille.
[Sidosyksikkösääntelyn kiristämisellä keskitetystä tuotannosta saatavat mittakaavaedut menetettäisiin, mikä kasvattaa omistajien kustannuksia. Muutoksen myötä markkinoille vapautuvaa liikevaihtoa arvioitaessa on syytä kiinnittää huomiota siihen, ettei esityksen tavoitteiden mukaisesti pienten ja mikroyritysten toimiminen toimittajana ole hyvinvointialueen edellyttämien volyymien, toimintavarmuuden ja investointien näkökulmasta käytännössä mahdollista niissä palveluissa, jotka on nykyisin päätetty tuottaa sidosyksiköissä.]
Esityksellä ei siten todennäköisesti tulla saavuttamaan hallitusohjelman mukaisia lopputavoitteita. Esimerkiksi esityksessä on todettu vain hankintaprosessista aiheutuvat lisääntyneet kustannukset, todelliset kustannukset tulevat kuitenkin itse muutosprojektista.
Julkisuudessa esiintyneiden arvioiden mukaan muuntokustannukset voivat olla jopa 1-2 miljardin välillä. Lisäksi esityksen inhouse-yhtiöiden omistukseen ja palveluiden ostoon liittyvän säätelyn toteutuessa esitetyllä siirtymäajalla, tulevat markkinat ylikuumenemaan erilaista muuntoprojekteista. Markkinatoimijat ja sidosyksikkö-asemassa toimivat yhtiöt eivät mitä todennäköisemmin kykene tuottamaan edellytettyä määrää muutosprojekteja esitetyssä aikaikkunassa.
Työryhmämietinnössä viitataan muutamassa kohtaa hallitusohjelmaan ja esitetään virheellinen oletus, jonka mukaan sidosyksiköiden avulla pyrittäisiin kiertämään hankintalakia. Todellisuudessa sidosyksiköt ovat hankintayksiköitä, jotka ovat velvollisia kilpailuttamaan hankkimansa palvelut ja tavarat hankintalain mukaisesti.
Käytännön kokemukset kuitenkin osoittavat, että vaikutukset vaihtelevat merkittävästi toimialan, hankittavan palvelun, markkinatilanteen ja sidosyksikön mukaan. Hankintayksiköillä on strategia omistuksistaan, omistajaohjaus ja strategia sidosyksiköiltä tehtävään ostoon osana palveluotannon tukea ja järjestämisvasuun täyttämistä. Yksinkertaistava väite, joka summaa sidosyksiköt samaan asemaan tuottaa vääristyneen kuvan siitä, miten sidosyksiköiden toimiala ja rooli mahdollistavat kokonaistaloudellisen hankinnan hyvinvointialueen tarpeisiin. Asiassa tarvittaisiin perusteellisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, muutoin esitys antaa harhaanjohtavan kuvan tilanteesta, ja ohjaa lain valmistelua virheellisesti.
Hallitusohjelmassa on hyvinvointialueiden osalta todettu seuraavasti: ”Hallitus sitoutuu rahoittamaan täysimääräisesti hyvinvointialueille asetettavat mahdolliset uudet tehtävät tai niiden laajennukset tai keventämään tehtäviä vastaavasti.” Jos esitys viedään ehdotetussa muodossa läpi, valtion on lupauksensa mukaisesti varauduttava kompensoimaan hyvinvointialueille uudistuksesta aiheutuvat ylimääräiset kustannukset.
Hyvinvointialue yhtyy valtionvarainministeriön arvioon siitä, etteivät mietinnössä esitetyt vaikutusarviot ole riittäviä taloudellisten ja toiminnallisten vaikutusten, kunta- ja hyvinvointialuevaikutusten, yhteiskunnallisten vaikutusten sekä markkinavaikutusten tarkemmaksi ennakoimiseksi. Ehdotuksesta puuttuu riittävä tietopohja muutoksen hyötyjen ja haittojen arviointiin.”
– Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen lausunto
”Hankintalain muutosta koskevilla ehdotuksilla pyritään lisäämään hankintojen huolellista valmistelua, markkinakartoituksen käyttöä, sekä kilpailua julkisissa hankinnoissa. Ehdotetut toimet lisäävät kuitenkin suurelta osin hankintayksiköiden työkuormaa ja lisäävät hankintoihin liittyviä oikeudellisia riskejä.”
– Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen lausunto
”Maakuntien tilakeskus Oy:n näkemyksen mukaan esityksen sidosyksikköjä koskevalla 10 %:n vähimmäisomistusta koskevalla vaatimuksella ei tavoiteta hallitusohjelman yleisiä tavoitteita säästöistä. Päinvastoin, toteutuessaan vähimmäisomistusta koskeva vaatimus johtaisi hyvinvointialueiden (lausunnossa hyvinvointialue -käsitteellä tarkoitetaan kaikkia sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisvastuullisia tahoja eli 21 hyvinvointialuetta, Helsingin kaupunkia ja HUS-yhtymää) kulujen merkittävään nousuun hyvinvointialueiden jo valmiiksi vaikeassa taloudellisessa tilanteessa, koska hyvinvointialueet joutuisivat ottamaan omaksi tehtäväkseen Tilakeskuksen tällä hetkellä tuottamat palvelut. Tämä aiheuttaisi kustannuksia kullekin hyvinvointialueelle. Lisäksi hyvinvointialueiden yhteenlasketut kustannukset nousisivat nykytilanteeseen nähden todennäköisesti merkittävästi, kun keskitetystä palveluntuotannosta jouduttaisiin siirtymään hajautettuun ratkaisuun. Vastaavasti Maakuntien tilakeskukselle asetetut valtionhallintoa ja valtio-omistajaa tukevat valtakunnalliset tehtävät tulisi uudelleenjärjestettäväksi.
Esityksessä tulisi kiinnittää enemmän huomiota myös muihin kuin ehdotettujen muutosten taloudellisiin vaikutuksiin. Esimerkiksi Maakuntien tilakeskuksen kohdalla kyse ei ole vain mahdollisen lakimuutoksen aiheuttamista kustannuksista. Jos Tilakeskuksen toiminta jouduttaisiin lakimuutoksen vuoksi lopettamaan tai sen tuottamia palveluita jouduttaisiin merkittävästi karsimaan, menetettäisiin myös paljon toimialaa koskevaa osaamista, joka on nyt lainsäädäntöön perustuen keskitetty Tilakeskukseen. Tällä olisi merkittävä vaikutus etenkin pienempien hyvinvointialueiden kohdalla. Merkittävän osaamisen kasvattaminen päällekkäisesti 23 toimijalle ei ole perusteltua hallitusohjelman tavoitteet huomioiden. Lisäksi Maakuntien tilakeskuksen toiminnan lopettaminen tai supistaminen lisäisi kunkin hyvinvointialueen työmäärää. Hyvinvointialueet tekisivät osin keskenään päällekkäistä työtä. Tämä olisi myös hallitusohjelman tavoitteiden vastainen vaikutus huomioiden sen erinäiset kirjaukset vähentää viranomaisten välistä tehtävien ja ohjauksen päällekkäisyyttä. Siten esitys lisäisi hallinnollista taakkaa, eikä suinkaan vähentäisi sitä.
Vähimmäisomistusta koskeva vaatimus aiheuttaisi myös hyvin merkittävän muutoksen hyvinvointialueiden mahdollisuuksiin tehdä yhteistyötä ja järjestää ydintehtäviään yhtiömuodossa (myös hallitusohjelmassa kohdassa 2.6. on kirjaus tämän mahdollistamisen tarpeellisuudesta huomioiden toki in house-lainsäädännön vastaiset järjestelyt). Esitetty vaatimus johtaisi siihen, etteivät hyvinvointialueet voisi jatkossa tehdä yhteistyötä sidosyksikkömuodossa, koska kaikki hyvinvointialueet, tai edes puolet niistä, eivät voisi olla saman sidosyksikön omistajina. Siten tämä poistaisi hyvinvointialueilta mahdollisuuden tehdä koko maan laajuista yhteistyötä sidosyksikkömuodossa. Tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, kun otetaan huomioon, että kaikilla hyvinvointialueilla on lähtökohtaisesti sama lakisääteinen järjestämisvastuu ja siten myös palvelutarpeet ovat pitkälti ylätasolla yhteneväiset. Kaikkiin hyvinvointialueiden tarvitsemiin palveluihin ei myöskään ole saatavilla markkinoilta vastaavaa palvelua. Jäljelle jäävät yhteistyön tekemisen tavat (esim. horisontaalinen yhteistyö, yhteishankinnat) eivät mahdollistaisi samanlaista hyvin organisoitua, kustannustehokasta, pitkäjänteistä kaikkien hyvinvointialueiden tarvitsemien kokonaispalvelujen tuottamista ja kehittämistä. Tämän lainvalmistelun yhteydessä olisi laadukkaan lainvalmistelun näkökulmasta toivottavaa vaihtoehtoisesti tarkastella hyvinvointialuelain julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotojen kehittämistä merkittävästi hyvinvointialueiden yhteistyöhön aiheutuvien kielteisten vaikutusten ehkäisemiseksi.
Maakuntien tilakeskus Oy:n näkemyksen mukaan esityksen sidosyksikköjä koskeva, vähimmäisomistusta koskeva vaatimus ei myöskään lisäisi kilpailua ainakaan kaikilla toimialoilla ja maantieteellisillä alueilla. Monet sidosyksiköiden tällä hetkellä tuottamat palvelut ovat sellaisia, ettei niitä ole juuri saatavilla markkinoilla, ainakaan koko maan laajuisesti. Tällaisia ovat muun muassa Maakuntien tilakeskus Oy:n tuottamat palvelut, joiden taustalla on lailla säädettyjen tehtävien hoitaminen.
Vähimmäisomistusta koskeva vaatimus ei takaisi sitä, että sidosyksiköt olisivat jatkossa hankintalainsäädännössä tarkoitetulla tavalla omistajiensa määräysvallassa. Yksittäinen osakeomistuksen suuruus ei oikeuskäytännössä tai -kirjallisuudessa ole katsottu olevan määräysvaltaa pelkästään varmistava edellytys, eikä nykyisellään kirjoitettu omistusosuus vaikuta olevan perusteltu hankintaoikeudelliselta näkökulmalta. Jo olemassa olevan lainsäädännön perusteella voidaan tehokkaasti tunnistaa ja valvoa omistajasuhteita, joissa määräysvaltaa koskeva edellytys ei nykyiselläänkään täyty. Päätöksenteko- ja ohjausrakenteilla voidaan tehokkaasti vaikuttaa määräysvallan syntymiseen, kunhan ne tarjoavat riittävän laajat vaikuttamismahdollisuudet omistajilleen. Esimerkiksi Maakuntien tilakeskuksen kohdalla määräysvalta on toteutunut erittäin hyvin. Myös esimerkiksi EU-oikeuskäytännössä on vahvistettu näkökulmat siitä, että päätöksentekorakenteilla voidaan vahvistaa osakkeenomistajien määräysvaltaa tehokkaasti (Unionin tuomioistuin, tuomio 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, 81–85 kohta). Vaihtoehtoisia ratkaisuja (kuten nykytilassa tapahtuvan soveltamisen kehittäminen ja valvonnan tehostaminen ei-sallittujen rakenteiden osalta) ei ole esitysluonnoksessa riittävästi tarkasteltu. Esitetty lainsäädäntö vaikuttaa myös osin olevan ristiriidassa sidosyksikkösääntelyä koskevien alkuperäisten periaatteiden ja tulkintojen kanssa, eikä nimenomaisesti 10 %:n omistusosuudelle ole esitetty kovinkaan kattavia hankintajuridisia perusteita.”
– Maakuntien tilakeskus Oy:n lausunto
”SOTEVirtuaalikirjasto järjestää ja tuottaa hyvinvointialueiden toimialaan liittyvien tieteellisten e-aineistojen hankinta- ja kirjastopalvelua sekä informaatikkopalvelua. SOTEVirtuaalikirjasto pyrkii takaamaan kaikille omistajaorganisaatioille ja asiakkaille tasavertaisen tiedonsaannin ja pääsyn yhteisesti sovittuun aineistoon. Viime kädessä SOTEVirtuaalikirjaston palveluilla taataan laadukasta hoitoa ja potilasturvallisuutta lähes koko maan laajuisesti.
SOTEVirtuaalikirjasto Oy:n näkemyksen mukaan esityksen sidosyksikköjä koskevalla, vähimmäisomistusta koskevalla vaatimuksella ei tavoiteta hallitusohjelman yleisiä tavoitteita säästöistä. Toteutuessaan vähimmäisomistusta koskeva vaatimus johtaisi hyvinvointialueiden kulujen merkittävään nousuun hyvinvointialueiden jo valmiiksi vaikeassa taloudellisessa tilanteessa. Lisäksi vähimmäisomistusta koskeva vaatimus johtaisi siihen, etteivät hyvinvointialueet enää voisi tehdä sidosyksikköjä hyödyntäen laajaa yhteistyötä, koska vain alle puolet hyvinvointialueista voisi enää olla saman sidosyksikön omistajina. Jäljelle jäävät yhteistyön tekemisen tavat (esim. horisontaalinen yhteistyö, yhteishankinnat) eivät mahdollistaisi samanlaista hyvin organisoitua, pitkäjänteistä kaikkien hyvinvointialueiden tarvitsemien palvelujen tuottamista ja kehittämistä kuin yhteisen sidosyksikön käyttö mahdollistaa.
SOTEVirtuaalikirjasto toimii alalla, jolla ei ole markkinaehtoista toimintaa. Yhtiö on Suomessa ainoa toimija, joka tarjoaa kokonaispalvelua, johon sisältyvät keskitetysti sekä sähköisten aineistojen hankintapalvelu että e-kirjastopalvelut. SOTEVirtuaalikirjasto Oy:n näkemyksen mukaan yhtiön tuottamaa palvelua vastaavaa markkinaehtoista palvelua ei myöskään tulisi syntymään, vaikka SOTEVirtuaalikirjaston toiminta päättyisi. Siten ehdotettu lakimuutos ei lisäisi kilpailua kyseisellä toimialalla.”
– SOTEVirtuaalikirjasto Oy:n lausunto
”Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi muun muassa sidosyksiköihin sovellettavasta uudesta 10 %:n vähimmäisomistusosuusvaatimuksesta. Kyseisellä muutoksella ei saavuteta esityksellä tavoiteltavia säästöjä ja tehokkuuden lisäämistä, vaan itse asiassa muutoksen myötä kustannukset kasvavat ja tehottomuus lisääntyy.
Tekonivelsairaala Coxa on tekonivelleikkauksiin erikoistunut julkinen sairaala, joka on viiden hyvinvointialueen omistuksessa. Coxa on omistajiensa hankintalain 15 §:ssä tarkoitettu sidosyksikkö, joka tuottaa omistajillensa niiden järjestämisvastuulle kuuluvia terveydenhuollon palveluita. Coxan viidestä omistaja-alueesta kahden omistusosuus Coxassa jää alle 10 %:n (Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue 5,9 % ja Pohjanmaan hyvinvointialue 3,0 %). Näin ollen Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan hyvinvointialueet eivät ehdotetun lainmuutoksen jälkeen voisi enää hankkia tarvitsemaansa tekonivelkirurgiaa Coxasta sidosyksikköpoikkeuksen nojalla, vaan niiden tulisi kilpailuttaa kyseiset palvelut. Muutos on merkittävä, sillä nykyisin Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan hyvinvointialueiden oma tekonivelkirurgia on ohjautunut pääosin Coxaan. Coxa ei kuitenkaan voisi osallistua kyseisten omistajiensa tarjouskilpailuihin hankintalain matalan (500 000 euroa) ulosmyyntirajan vuoksi.
On erittäin vaikea nähdä, että kyseinen lopputulema palvelee lakimuutokselle hallituksen esitysluonnoksessa asetettujen tavoitteiden toteutumista.”
– Tekonivelsairaala Coxa Oy:n lausunto
”Keski-Suomen hyvinvointialue yhtyy Hyvil Oy:n arvioon siitä, että esityksen tavoitteet ovat osin oikeansuuntaisia, mutta esityksen keinot eivät tule toteuttamaan niitä. Keinot johtavat kokonaistaloudellisesti kalliisiin ja epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin julkisella sektorilla.
– Erityisesti 10 % vähimmäisomistusosuuden soveltaminen hyvinvointialueiden järjestämisvastuulla oleviin palveluihin tarkoittaa merkittäviä muutoskustannuksia sekä yhteistyöllä saavutettujen synergia- ja skaalaetujen menettämistä. Tästä johtuen ehdotettu lakiuudistus heikentää julkisen talouden tilaa sekä pahimmassa tapauksessa vaarantaa väestön turvalliset palvelut.
– Edelleen hyvinvointialue yhtyy Hyvil Oy:n arvioon siitä, että ei ole perustetta sille, että kansallinen lainsäädäntö olisi huomattavasti tiukempi, kun mitä EU:n hankintadirektiivi edellyttäisi.
– Hyvinvointialue pitää lakiuudistusta taloudellisilta vaikutuksiltaan ennakoimattomana ja epäselvänä, joka korostuu toimintaympäristön kannalta erittäin hankalassa uudistusvaiheessa. Selvyyttä ei ole myöskään tullut siihen, miten mahdolliset taloudelliset seuraukset hallitus kompensoisi hyvinvointialueelle s. 46 olevan hallitusohjelmakirjauksen mukaisesti.”
– Keski-Suomen hyvinvointialueen lausunto
”Osasta ehdotetuista lisäyksistä voi syntyä taloudellisesti merkittäviä riskejä lyhyellä aikavälillä.
Mietinnössä on kiinnitetty huomiota erityisesti hankinnan hyvään valmisteluun ja lisätty sen myötä hankintayksikölle velvoitteita ennen kilpailutusvaihetta. Tämä on lainsäädännön näkökulmasta merkittävä muutos suhteessa aiempaan kilpailutusprosessiin keskittyneeseen lainsäädäntöön ja poikkeaa jonkin verran hankintadirektiivin tasosta.
Hyvinvointialue pyytää tekemään ehdotetuista muutoksista tarkempaa vaikutustenarviointia ja selvittämään muutosten taloudelliset vaikutukset ja huomioimaan vaikutukset hyvinvointialueiden rahoituksessa.”
– Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueen lausunto
”Lainvalmistelun vaikutustenarvio-ohjeen mukaan vaikutusarvioinnin laajuus ja yksityiskohtaisuus on suhteutettava lainvalmisteluhankkeen sisältöön ja odotettavissa olevien vaikutusten merkittävyyteen. Tämän esityksen vaikutusarviot eivät ole riittäviä taloudellisten ja toiminnallisten vaikutusten, hyvinvointialueita koskevien vaikutusten, yhteiskunnallisten vaikutusten sekä markkinavaikutusten tarkemmaksi ennakoimiseksi. Ehdotuksesta puuttuu riittävä tietopohja muutoksen hyötyjen ja haittojen arviointiin. Tämä on merkittävä puute, sillä hankintalakiin esitetyt muutokset ovat vaikutuksiltaan huomattavat.
Mietinnön perusteella syntyy osin se käsitys, että vaikutusten arvioinnin tekeminen on ulkoistettu lausunnonantajille, jolloin uudistuksen vaikutusten kokonaiskuva hämärtyy eivätkä lausunnon antajat pääse käytännössä lainkaan arvioimaan esityskokonaisuutta. Vaikutusten arviointi olisi tullut toteuttaa jo valmistelun aikana, jotta lausunnon antajilla olisi ollut tieto uudistuksen vaikutuksista yhteiskunnan eri sektoreille.
Esityksellä ei todennäköisesti tulla saavuttamaan hallitusohjelman mukaisia lopputavoitteita. Esimerkiksi esityksessä on hyvin ylimalkaisesti todettu vain hankintaprosessista aiheutuvat lisääntyneet kustannukset, mutta todelliset kustannukset tulevat itse muutosprojekteista. Julkisuudessa esiintyneiden arvioiden mukaan muuntokustannukset voivat olla jopa 1-2 miljardin välillä. Jos esitys toteutetaan esitetyllä siirtymäajalla, tulevat markkinat ylikuumenemaan erilaista muuntoprojekteista. Markkinatoimijat ja sidosyksikkö-asemassa toimivat yhtiöt eivät mitä todennäköisemmin kykene tuottamaan tällaista määrää muutosprojekteja esitetyssä aikaikkunassa.
Työryhmämietinnössä viitataan muutamassa kohtaa hallitusohjelmaan ja esitetään virheellinen oletus, jonka mukaan sidosyksiköiden avulla pyrittäisiin kiertämään hankintalakia. Todellisuudessa sidosyksiköt ovat hankintayksiköitä, jotka ovat velvollisia kilpailuttamaan hankkimansa palvelut ja tavarat hankintalain mukaisesti. Mietinnössä esitetään myös väite siitä, että sidosyksikköhankintojen korvaaminen kilpailutuksilla tuottaisi aina positiivisia vaikutuksia. Käytännön kokemukset kuitenkin osoittavat, että vaikutukset vaihtelevat merkittävästi toimialan, hankittavan palvelun, markkinatilanteen ja sidosyksikön mukaan.
Valmistelussa ei ole tehty luotettavia vertailulaskelmia. Toisaalta yksinkertaistetut laskelmat tuottaisivat helposti virheellistä vertailutietoa. Sidosyksiköiden toiminnassa hankintayksikön säästöt tulevat palvelun hinnan lisäksi sopimuksen joustavuudesta. Taloudellinen vertailu hankintalain mukaan kilpailutettuihin sopimuksiin kärsii siitä, ettei analyysissa voida huomioida kuinka usein muutos hankintayksikön palvelutarpeessa olisi johtanut palvelun uudelleen kilpailutukseen ja palveluntuottajan vaihtumiseen.
Yksioikoisten väitteiden esittäminen ilman perusteellisia selvityksiä, luotettavia laskelmia ja vaikutusten arviointeja antaa harhaanjohtavan kuvan tilanteesta, ja ohjaa lain valmistelua virheellisesti.
Hallitusohjelmassa on hyvinvointialueiden osalta todettu seuraavasti: ”Hallitus sitoutuu rahoittamaan täysimääräisesti hyvinvointialueille asetettavat mahdolliset uudet tehtävät tai niiden laajennukset tai keventämään tehtäviä vastaavasti.” Vaikutusarvio-ohjeessa on myös todettu, että hyvinvointialueiden velvoitteita lisättäessä tulee varmistaa, etteivät muutokset johda lisärahoituksen tarpeeseen tai vaihtoehtoisesti muutokset on otettava rahoituksessa huomioon. Jos esitys viedään ehdotetussa muodossa läpi, valtion on varauduttava kompensoimaan hyvinvointialueille uudistuksesta aiheutuvat ylimääräiset kustannukset.
Hyvinvointialue yhtyy valtionvarainministeriön arvioon siitä, etteivät mietinnössä esitetyt vaikutusarviot ole riittäviä taloudellisten ja toiminnallisten vaikutusten, kunta- ja hyvinvointialuevaikutusten, yhteiskunnallisten vaikutusten sekä markkinavaikutusten tarkemmaksi ennakoimiseksi. Ehdotuksesta puuttuu riittävä tietopohja muutoksen hyötyjen ja haittojen arviointiin.”
– Kanta-Hämeen hyvinvointialueen lausunto
”Kustannusvaikutusten laskelmien mukaan kuntien ja hyvinvointialueiden yhteishankintayhtiöitä edustava Kustos ry on arvioinut, että ehdotettu kategorinen 10 % vähimmäisomistusvaatimus voivat nostaa julkisen sektorin kustannuksia jopa 600 miljoonalla eurolla vuodessa. Lisäksi muutoskustannusten arvioidaan olevan 3–5 miljardia euroa. Kilpailutettaville markkinoille on virheellisesti arvioitu siirtyvän 15 miljardia euroa liikevaihtoa. Luku on harhaanjohtava, koska se sisältää inhouse-yhtiöiden jo markkinoilta kilpailuttaman liikevaihdon. Mikäli julkisista hankinnoista 90 % toteutettaisiin edelleen nykyisen kaltaisin järjestelyin, uusien kilpailutusten ja markkinaehtoisten hankintojen osuus olisi 10 %. Julkisten hankintojen kokonaisarvo Suomessa on noin 47 miljardia euroa vuodessa, ja jos kilpailutusten lisääminen toisi 5 % säästöt kilpailutettuun 10 % osuuteen, saavutettava säästö olisi 235 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä jää selvästi alle arvioidun 600 miljoonan euron lisäkustannusten, mikä tarkoittaa, että uudistus kasvattaa julkisen sektorin nettokustannuksia, jos kilpailutusten lisääminen ei tuota säästöjä yli 10 %.
Orpon hallituksen hallitusohjelmassa kohdassa 6.5 Toimivat asuntomarkkinat ja sujuva liikenne on kirjaus: “Hallitus kehittää julkisesti järjestettyjä liikennepalveluita kokonaisuutena yhteistyössä kuntien ja hyvinvointialueiden kanssa. Varmistetaan, että palveluiden järjestämiseen suunnatuista resursseista saadaan mahdollisimman suuri lisäarvo.” Suunniteltu 10% vähimmäisomistusvaatimus muodostaa käytännön ristiriidan liikennepalveluiden kehittämisen tavoitteen kanssa, sillä jotta kuljetusten järjestämiseen suunnatuista julkisista resursseista saadaan mahdollisimman suuri lisäarvo, tulee kuljetuksia voida suunnitella ja järjestää kokonaisuutena. Kuntien ja hyvinvointialueiden kuljetuksia ei voida järjestää yhdessä kokonaisuutena ilman, että sen tekee kaikkien osallisten lukuun toimiva yhteinen toimija. Hyvinvointialueiden toimiessa maakunnallisesti, luonnollisena lähtökohtana myös julkisten liikennepalveluiden kokonaisuutta kuntien osalta tulee tarkastella maakunnan laajuisesti. Tämä ei ole mahdollista 10 % vähimmäisomistusehdon toteutuessa.
Lisäksi tulee huomata, että nykyisessä maailmanpoliittisessa tilanteessa huomioiden esimerkiksi kauppa- ja hybridisodan uhka, huoltovarmuuden kannalta kriittisten toimintojen on toimittava nopeasti ja varmasti. Vähimmäisomistusehdon rajaaminen 10 % voi vakavasti vaarantaa huoltovarmuuden erityisesti pienten hankintayksiköiden osalta.”
– Tuomi Logistiikka Oy:n lausunto
”Esityksessä olevista keinoista kaikki eivät johda näiden saavuttamiseen, vaan voivat jopa toimia niitä vastaan lisäten merkittävästi julkisten hankintojen kustannuksia.
Erityisesti ehdotettu vaatimus sidosyksikön 10 % vähimmäisomistusosuudesta johtaa tavoitteiden vastaisesti osalla hyvinvointialueista merkittävästi nykyistä kalliimpiin ja tämän lisäksi toiminnallisesti huonompiin palveluihin. Yleisesti voisi miettiä onko pakottavan lainsäädännön lisääminen oikea tapa tavoitella laadun ja vastuullisuuden korostamista julkisissa hankinnoissa.”
– Pohjois-Savon hyvinvointialueen lausunto
”Ammattiliitto Jyty pitää esityksen yleisiä tavoitteita ja päämääriä – julkisten hankintojen tehokkuuden parantamista, kustannussäästöjä ja laadukkaiden julkisten palvelujen turvaamista – luonnollisestikin kannatettavina. Mietinnön mukaisilla esityksillä ei kuitenkaan todennäköisesti saavuteta näitä tavoitteita. On päinvastoin todennäköistä, että toteutuessaan esitykset lisäisivät hankintayksiköiden kustannuksia, johtaisivat esimerkiksi tukipalvelujen palauttamiseen kuntien ja hyvinvointialueiden omaksi toiminnaksi ja mahdollisesti jopa vaarantaisivat laadukkaat julkiset palvelut.”
– Ammattiliitto Jytyn lausunto
”Hyvinvointialue kuitenkin huomauttaa, että sääntelyn lisääminen ja kiristäminen ei välttämättä ole oikea keino saada lisättyä kilpailua ja tehokkuutta markkinoille. Lakiehdotuksessa hankintayksikölle tulevat vaikutukset lisäävät hallinnollista taakkaa sekä kustannuksia.
Mietinnössä esitetyt hankintayksiköiden lisääntyvät velvoitteet itseasiassa kasvattavat riskiä sille, että asetettuja tavoitteita ei saavuteta. Hankintayksiköiden lisääntyvä hallinnollinen taakka kirjata ja todentaa velvoitteiden täyttäminen, sekä lisääntyvä epävarmuus tulevasta oikeuskäytännöstä voivat hidastaa prosesseja ja siten viedä kehitystä myös päinvastaiseen suuntaan.
Tässä tapauksessa hankintoja on haluttu säädellä raskaimmalla keinolla, jota lainsäätäjällä on olemassa, eli muuttamalla lainsäädäntöä. Työryhmämietinnössäkin on huomioitu vaihtoehtoiseksi sääntelyksi systemaattinen informaatio-ohjaus nimenomaisesti sidosyksikköhankintojen kohdalla, mutta esityksessä todetaan ilman kattavia perusteluja, että todennäköisesti informaatio-ohjaus ei olisi toimiva keino saavuttaa tavoitteita. Hyvään lainvalmisteluun kuuluu kuitenkin perusteellinen punninta sääntelystrategioiden välillä ja niiden kirjoittaminen auki lainvalmisteluasiakirjoihin.
Hyvinvointialue painottaa erityisesti sitä, että hallitus on sitoutunut hallitusohjelmassaan rahoittamaan täysimääräisesti hyvinvointialueille asetettavat mahdolliset uudet tehtävät tai niiden laajennukset tai keventämään tehtäviä vastaavasti. On selvää, että mikäli työryhmämietinnössä esitetyt hankintalain muutokset tulevat sellaisenaan voimaan, tulee niistä kustannuksia hyvinvointialueille hallinnollisen taakan ja mahdollisten volyymietujen menettämisen muodossa. Lakimuutoksen jatkovalmistelussa tämä tekijä on siten otettava huomioon tehtäessä vaikutuksenarviointia.”
– Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen lausunto
”Muutoksella tavoiteltavia säästöjä ja tehokkuuden lisäämistä ei saavuteta, vaan itse asiassa muutosten myötä kustannukset kasvavat ja tehottomuus lisääntyy.
Hankintojen valmistelua koskevat muutosehdotukset eivät ole tarkoituksenmukaisia muun muassa sen vuoksi, että markkinakartoituksen sisältövaatimukset ovat tulkinnanvaraiset, hankintasopimuksen jakaminen ei ole aina esimerkiksi hallinnollisesti, taloudellisesti tai riskien näkökulmasta kannattavaa ja hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva ehdotus ei tuo lisäarvoa, vaan ainoastaan pidentää menettelyn kestoa ja lisää hankintayksiköiden sekä tarjoajien työmäärää.
Ehdotettu sidosyksikön vähimmäisomistusvaatimus olisi erittäin merkittävä yhteiskunnallinen muutos. Muutosehdotus ei ole tarkoituksenmukainen, koska hallitusohjelman mukaisia tavoitteita säästöistä ja tehokkuudesta ei saavuteta esitetyllä muutoksella. Voimassa oleva sääntely ja sen tulkinta sekä valvonta ovat toimivia ja tarkoituksenmukaisia. Hankintayksiköillä tulee olla mahdollisuus itse määritellä, miten toimintansa järjestävät, erityisesti turvallisuuden ja huoltovarmuuden näkökulmista. Tärkeää on ottaa huomioon, että sidosyksikkötoiminta ei ole nykyisellään markkinoiden ulkopuolista toimintaa, vaan nykyäänkin sidosyksiköt hankkivat merkittävän osan palveluistaan kilpailuttamalla markkinoilta. Mikäli oikeustilaa halutaan tältä osin muuttaa, tulisi vaihtoehtoisena ratkaisuna selvittää sen edellyttämistä, että kullakin sidosyksiköllä saisi olla enintään 10 omistajaa. Lisäksi lakiin tulisi sisällyttää poikkeus kohdistuen julkisen sektorin järjestämisvastuulle kuuluviin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Esitetty siirtymäaika ei ole riittävä muutosten huolelliseen arviointiin ja lakisääteisten palvelujen toteutumisen turvaavaan toteutukseen. Sidosyksiköiden sääntelyä tulisi ehdotetun sijaan muuttaa siten, että sidosyksiköiden ulosmyyntiraja nostetaan 20 prosenttiin, joka vastaisi hankintadirektiivin tasoa ja oikeuskäytäntöä sekä toisi hankintayksiköille säästöihin, osaamiseen, tehokkuuteen ja tuottavuuteen liittyviä etuja.
Sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan hankintalain luvun muutosehdotukset eivät ole kannatettavia, koska ne aiheuttavat epäselvyyttä ja riskejä. Sote-palveluhankinnoissa on kyse erilaisista hankinnoista kuin kansallisissa hankinnoissa ja EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa, minkä vuoksi sote-palveluhankintoja koskevien säännösten sisällyttäminen muihin lukuihin tekee laista epäselvän ja vaikeasti sovellettavan. Erityisesti 110 §:ää (suorahankinta erityistilanteissa) ei tule sisällyttää EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskeviin suorahankintaperusteisiin, sillä 110 §:ssä on kyseessä kansallinen poikkeus, joka ei perustu hankintadirektiiviin, johon taas tämä EU-hankintoja koskeva luku perustuu.
ESITYKSEN YLEISET TAVOITTEET JA PÄÄMÄÄRÄT:
Esityksen tavoitteilla on heikot toteutumismahdollisuudet, koska lainsäädäntötoimet pikemminkin kasvattavat palvelujen järjestämisen kuluja ja siten aiheuttavat tehottomuutta hyvinvointialueen toimintaan. Ehdotetut muutokset lisäisivät merkittävästi hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa, ja sen myötä myös transaktiokustannukset kasvaisivat merkittävästi. Esityksellä ei siten saavuteta säästämisen tavoitetta, vaan päin vastoin aiheutetaan hankintayksiköille lisää kustannuksia sekä lyhyellä aikavälillä (siirtymäajan kustannukset) että pitkällä aikavälillä (esityksen voimaantulon kustannusvaikutukset).
Sidosyksikkösääntelyn kiristämisellä keskitetystä tuotannosta saatavat mittakaavaedut menetettäisiin, mikä kasvattaa omistajien kustannuksia. Muutoksen myötä markkinoille vapautuvaa liikevaihtoa arvioitaessa on syytä kiinnittää huomiota siihen, ettei esityksen tavoitteiden mukaisesti pienten ja mikroyritysten toimiminen toimittajana ole hyvinvointialueen edellyttämien volyymien, toimintavarmuuden ja investointien näkökulmasta käytännössä mahdollista niissä palveluissa, jotka on nykyisin päätetty tuottaa sidosyksiköissä.
Informaatio-ohjauksen keinot ovat riittävä keino varmistamaan hyvinvointialueen tehokkaat järjestämisratkaisut. Alueet voidaan ohjata tekemään analyysejä sidosyksiköiden kautta järjestetyistä palveluista, niiden markkinatilanteesta ja valittujen tuotantotaparatkaisujen kustannusvaikuttavuudesta. Pirkanmaan hyvinvointialueella omistajuus perustuu omistajastrategioihin ja niiden taustalla oleviin valintoihin. Järjestämisvastuun täyttämiseksi osa palveluista on päätetty tuottaa yhtiössä hyödyntäen lainsäädännön mahdollistamia omistusrakenteita (esim. in-house sisters). Palvelujen järjestämisen ratkaisujen tueksi hyvinvointialueella tehdään tuotantotapa-analyysejä. Analyysit ovat hyvä työkalu arvioitaessa edellytyksiä hankinnan kohteen järjestämisessä.”
– Pirkanmaan hyvinvointialueen lausunto
”Vaikutustenarvioinnit ovat esityksessä puutteelliset tai niitä ei ole lainkaan. Esityksessä ehdotetaan merkittäviä muutoksia hankintalakiin, varsinkin sidosyksiköiden osalta. Hyvä lainvalmistelu edellyttää, että vaikutustenarvioinnit tehdään huolellisesti. Hyvil katsoo, että vaikutustenarvioinnit on tehtävä huolellisesti ennen kuin työryhmän esitys viedään eteenpäin. Ilman kattavaa vaikutusten arviointia on mahdotonta varmistaa, saavutetaanko nyt esitetyillä muutoksilla ne tavoitteet, jotka esitykselle on asetettu vai onko muutoksella muita ei toivottuja seuraamuksia.”
– Hyvinvointialueyhtiö HYVIL Oy:n lausunto
”Esityksessä edistetään myös huoltovarmuuden ja turvallisuusnäkökohtien huomioimista hankinnoissa, jota koskevia muutosehdotuksia hyvinvointialue pitää perusteltuina, mutta osin riittämättöminä.
Sidosyksikköjä koskevan sääntelyn tavoitteet markkinoiden tehokkaasta hyödyntämisestä Etelä-Karjalan hyvinvointialue arvioi olevan perusteltuja, mutta näkee nykyisen sääntelyn olevan riittävää, tai vähintäänkin sillä tasolla, että lainsäädännölle asetettujen tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta säännösten tarkentaminen sidosyksikkömääritelmän yksiselitteisyyden varmistamiseksi ilman, että sen kriteeristö merkittävästi kiristyy nykysääntelystä, on riittävää.
Esitetty 10 % mekaaninen rajaus sidosyksikköhankintoihin nähdään perusteettomaksi ja tosiasiassa lakiuudistukselle asetettujen tavoitteiden vastaiseksi, joten sitä tulisi arvioida uudelleen. Mikäli rajauksesta päätetään säätää, tulisi sitä rajata hyvinvointialueiden osalta siten, ettei sen lakisääteisten palvelujen järjestäminen vaarannu. Mahdollinen muutos edellyttää perusteellista vaikutustenarviointia, joka nyt mietinnöstä puuttuu.”
– Etelä-Karjalan hyvinvointialueen lausunto
”On syytä olettaa, että hyvinvointialueet ja HUS-yhtymä ovat hankintaosaamisen keskittymisen ja hankintayksikkökohtaisten suurempien volyymien johdosta tehneet hankintoja suunnitelmallisemmin ja tehokkaammin kuin mietinnössä viitattujen selvitysten tutkimusaineistojen ajankohdan kilpailutuksissa on tehty. Nykytilanteen tutkimuksellinen analyysi olisikin tarpeen ennen lainsäädäntömuutoksia sen selvittämiseksi onko nykytilanteessa tosiasiassa sellaisia hankintaprosessiin liittyviä kilpailua vähentäviä seikkoja, jotka voitaisiin hankintalakia muuttamalla korjata. Olisi tarpeen tutkia mm. kuinka paljon markkinakartoituksia jo nyt tehdään ja kuinka paljon hankintoja jaetaan osiin silloin kun osiin jakaminen ylipäänsä on mahdollista. Lisäksi olisi syytä selvittää miten Suomessa kilpailu julkisissa hankinnoissa eroaa muista Pohjoismaista ja erityisesti mistä mahdolliset erot johtuvat ottaen huomioon että Ruotsin hankintalaki on sisällöltään kevyempi kuin Suomen ja vastaa lähinnä direktiivin sanamuotoa.
KKV:n tutkimuksessa kävi ilmi, että tarjousten määrässä oli suuria toimialakohtaisia ja alueellisia eroja. HUS hankkii erikoissairaanhoidon tarvikkeita, joiden markkinat ovat keskittyneet suurille ja jopa globaaleille yrityksille erityisesti lääkinnällisten laitteiden osalta. Lääkäripalveluissakin Suomen markkinat ovat hyvin keskittyneet. HUS katsoo, että hankintalain ehdotetuilla muutoksilla kilpailua ainakaan erikoissairaanhoidon alalla ei saada merkittävästi lisättyä, koska Suomen markkinat alan tuotteissa ja palveluissa ovat keskittyneet. Markkinoiden keskittymistä yleisellä tasolla ei ole tapahtunut vain Suomessa vaan koko Euroopassa. Kuten KKV raportissaan (09/2023) toteaa keskittyneillä toimialoilla saadaan odotetusti muita vähemmän tarjouksia ja toimialan keskittyneisyys rajoittaa mahdollisuuksia lisätä kilpailun määrää. Jos yrityksiä on vain vähän, ei tarjoajiakaan voida houkutella kilpailutukseen tätä enempää.
Kilpailun lisäämistä voisikin pyrkiä edistämään ensiksi muilla keinoin kuin hankintalakia muuttamalla. Kilpailun lisäämistä julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa voitaisiin edistää kehittämällä yritysten osaamista tarjouskilpailujen seuraamisessa ja niihin osallistumisessa koska julkisia hankintoja koskeva menettely eroaa olennaisesti yritysten välisestä kaupasta. Myös hankintayksiköiden hankintaosaamista ja resursseja voidaan tietenkin edelleen kehittää.
Työryhmän ehdotukset ovat omiaan lisäämään hallinnollista taakkaa ja hankintoihin liittyvää byrokratiaa, viivästyttämään hankintoja ja aiheuttamaan juridisia riskejä. Hankintayksiköiden hallinnollisen taakan lisääminen vähentää kilpailuttamisella saavutettavan säästön määrää. Julkisten hankintojen kilpailua lisäisi paremmin sääntelyn keventäminen eivätkä esityksen mukaiset lisääntyvät prosessivaatimukset ja valitusmahdollisuudet.”
– HUS:n lausunto
”Kilpailun lisäämistä voisikin pyrkiä edistämään ensiksi muilla keinoin kuin hankintalakia muuttamalla. Kilpailun lisäämistä julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa voitaisiin edistää kehittämällä yritysten osaamista tarjouskilpailujen seuraamisessa ja niihin osallistumisessa koska julkisia hankintoja koskeva menettely eroaa olennaisesti yritysten välisestä kaupasta. Myös hankintayksiköiden hankintaosaamista ja resursseja voidaan tietenkin edelleen kehittää.
Työryhmän ehdotukset ovat omiaan lisäämään hallinnollista taakkaa ja hankintoihin liittyvää byrokratiaa, viivästyttämään hankintoja ja aiheuttamaan juridisia riskejä. Hankintayksiköiden hallinnollisen taakan lisääminen vähentää kilpailuttamisella saavutettavan säästön määrää. Julkisten hankintojen kilpailua lisäisi paremmin sääntelyn keventäminen eivätkä esityksen mukaiset lisääntyvät prosessivaatimukset ja valitusmahdollisuudet.”
– Servica Oy:n lausunto
