Pysyvä kustannustason nousu, erityisen rankasti pieniin ja keskisuuriin kuntiin iskevät 3–5 miljardin kertaluonteiset kustannukset, osaajapula, huoltovarmuuden ja kyberturvan vaarantuminen monella tasolla. Ja silti markkinoihin ei siirry lainsäätäjän toivomaa liiketoimintaa. Tältä näyttää suunnitellun hankintalakiehdotuksen aiheuttamat muutokset inhouse-yhtiöitä edustavan Kustoksen lausunnossa Työ- ja elinkeinoministeriölle.
Keskeisenä kohtana, koko julkishallinnon toimivia hankintaketjuja mullistavassa ehdotuksessa uudeksi hankintalaiksi, on vaatimus, että kaikilla sidosyksikön omistajalla tulee olla vähintään 10 prosentin omistusosuus. Kovaa vauhtia etenevä lakimuutos aiheuttaa 3–5 miljardin euron kertaluonteiset kustannukset ja nostaa pysyvästi julkishallinon kuluja, Kustos arvioi omassa Työ- ja elinkeinoministeriölle (TEM) luovuttamassaan lausunnossaan.
Kustannusnousu iskee erityisesti pieniin ja keskisuuriin kuntiin
Kustoksen, kuten lakiehdotukseen eriävän mielipiteensä kirjanneiden Valtiovarainministeriön (VM) sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) mukaan toteutuessaan ehdotettu hankintalaki tulee kalliiksi erityisesti pienille ja keskisuurille kunnille ja hyvinvointialueille. Kun varsinkin pienten kuntien osalta nykyisten inhouse-yhtiöiden keskinäisten palveluiden tuottaminen päättyy, pystytetty ekosysteemi tulee purkaa. Esimerkiksi ICT-palveluiden tuottajan vaihto tulee olemaan miljoonaluokkaa tuottajavaihtoa kohden.
Lain aiheuttaman muutoksen kertakustannukset ovat Kustoksen selvityksen mukaan 3–5 miljardia euroa kunnissa ja hyvinvointialueilla, mikäli toimijat haluavat säilyttää palvelujen laajuuden ja laatutason ennallaan sekä toteuttavat hankintalakiuudistuksen mukaiset muutokset. Lain aiheuttamat muutokset tulevat kalliimmaksi kuin hyvinvointialueiden pystytys, jossa pelkkä ICT:n osuus oli vajaa miljardi euroa. Kuten KKV omassa eriävässä mielipiteessään tuo esiin, kesken sopimuskautta tehtävät sopimusten purkamiset tuovat myös merkittävän lisän lakimuutoksen aiheuttamiin kustannuksiin.
Pienen kunnan kustannukset ICT:n sekä talous- ja henkilöstöhallinnon uudelleenjärjestelyn osalta on vähintään miljoona euroa. Se vastaa pienen kunnan koko vuoden kehittämiskustannusta, Kustos arvio lausunnossaan. Hankilantalakiehdotuksen 10 prosentin omistusvaade edellyttää omistusjärjestelyjä ja osakekauppoja myös yhtiöissä, joissa on alle kymmenen omistajaa, mutta omistusosuusvaateet eivät toteudu. Yleensä isolla kunnalla tai hyvinvointialueella on iso osuus, ja muutostilanteessa pienet osakkaat joutuisivat ostamaan itselleen isommat osuudet.
Pelkästään johtuen lakimuutoksen aiheuttamasta hankintaketjujen pirstoutumisesta pienempiin yksiköihin, jatkuvan palvelun hinnat nousevat 5–30 prosenttia, toimialasta riippuen, eli valtakunnallisesti yhteensä keskimäärin 600 miljoonaa euroa vuodessa.
Suomessa on harvaanasuttuja alueita, joissa ei ole toimivia markkinoita. Pienet kunnat eivät ole kiinnostavia suurille yrityksille tarpeeksi kiinnostavia asiakkaita. Todellisena haasteena näillä alueilla on osaajien riittämättömyys nykyistä pirstaloituneemmassa mallissa, Kustos muistuttaa.
Huoltovarmuus vaarantuu monella tapaa
Valtiovarainministeriö on omassa hankintalakia kommentoivassa, eriävässä lausunnossaan erityisen huolissaan pienten ja keskisuurten kuntien sekä hyvinvointialueiden mahdollisuuksista järjestää niiden vastuulla olevat palvelut sekä esimerkiksi varautumisen, huoltovarmuuden, tietoturvan ja kyberturvallisuuden toteutumisesta kaikissa tilanteissa. Työ- ja elinkeinominiteriön (TEM) tilaama, EK:n palveluksessa olevaan selvitysmiehen kirjoittama huoltovarmuusraportti ei sen sijaan ole huolissaan julkistoimintojen laajasta yksityistämisestä. Sen sijaan 12.6.2024 julkaistu selvitys keskittyy todistamaan, että kaikki julkistoiminta tulisi yksityistää ja kuinka se on huoltovarmuuden kannalta harmitonta – myös kyberturvallisuus.
VM:n tapaan myös Kustoksen arvion mukaan lakisääteiset julkiset palvelut tulisi jatkossakin olla kuntien ja hyvinvointialueiden vastuulla markkinatilanteista ja suhdanteista riippumatta. Lausunnossaan Kustos esittää selvitettäväksi, kuinka yrityskauppojen kautta huoltovarmuuteen kohdistuvat riskit saadaan estettyä. Lakisääteiset sosiaali- ja terveys-, päivähoito-, perusopetus ja myös kunnallisen päätöksenteon järjestelmät eivät voi toimia ilman tukipalveluita. Näiden palveluiden pitäminen omassa ohjauksessa on ollut kuntatoimijoiden strateginen ja harkittu valinta. ”Palveluiden pakkosiirto esimerkiksi yritysostoilla laajentuneiden kansainvälisten toimijoiden piiriin voi synnyttää huoltovarmuuden kannalta epätoivottuja ja erittäin riskialttiita käytäntöjä,” Kustos arvioi. Nämä tulisi uudistuksia suunniteltaessa kartoittaa kokonaisvaltaisesti ja perusteellisesti.
On kokonaan oman vaikuttavuusarvioinnin arvoista selvittää, mikä osuus verovaroin toteutettujen palveluiden kustannuksista siirtyisi hankintalain uudistuksessa kansan- ja aluetalouden ulkopuolelle kansainvälisille pääomasijoittajille maksettuina osinkoina. Muun muassa sote-, työterveydenhoito ja eläinlääkintäsektoreilla pääomapako toteutuu jo. Samalla hinnat kohoavat hallitsemattomasti, kuten keväällä 2024 KKV:n julkaisema selvitys toteaa. Siitä huolimatta tilanteen kokonaisvaikutuksia ei ole valtakunnan tasolla edelleenkään selvitetty.
Liikevaihto ei siirry markkinaan – pk-yritysten tappioiden kautta aluetalous kärsii
Hankintalain muutosten tavoitteena on, että markkinaan siirtyisi lisää liikevaihtoa 15 miljardia euroa. Näin ei Kustoksen tekemän kunnille ja hyvinvointialueille kohdistuvan kartoituksen mukaan kuitenkaan tule käymään, vaikka hankintalaki etenisi nyt ehdotetussa muodossa. Olettaen, että pienten kuntien kilpailutuksiin ylipäätään ilmaantuu tarjoajia, liikevaihtoa markkinaan siirtyy enintään noin 150 miljoonaa euroa, Kustos arvioi. Syynä on se, että valtaosa julkistoimijoista ottaa tuotannon takaisin itselleen. Tämä selviää syksyllä 2023 Kustoksen suorittamassa kyselyssä sidosyksiköiden omistajille, kunnille sekä hyvinvointialueille.
Nykyisin Inhouse-yhtiöt kilpailuttavat markkinasta keskimäärin 50–75 prosenttia liikevaihdostaan. Pk–yritysten osuus kaikista markkinaostoista on vajaa puolet. Pelkän kilpailuttamisen sijaan sidosyksiköt myös integroivat ostonsa palveluksi omistajilleen.
Hyötyjinä inhouse-yhteistyöstä ovat erityisesti alueelliset pk-yritykset, jotka pääsevät inhouse-asiakkuuksien avulla tarjoamaan palveluitaan kerralla usealle kunnalle ja hyvinvointialueelle. Näin ne saavat myös viennin kannalta elintärkeitä kotimaisia, suuria referenssiasiakkaita, Kustos muistuttaa lausunnossaan. ”Jos inhouse-yhtiöt siivotaan pois markkinoilta, tilanne on toinen. Pienet yritykset eivät juurikaan toimi suurten kansallisten tai kansainvälisten yritysten alihankkijoina, joten pienten yritysten käy huonosti”, Kustos varoittaa. ”Tämä tarkoittaa alueille heikkenevää työllisyystilannetta, alenevia verotuloja ja kasvavia kustannuksia.
Kiire ja osaajapula aiheuttavat kalliita virheitä
Ehdotetun hankintalain muutosten toteuttamiseen jää käytännössä vain 1–1,5 vuotta. ”Useiden satojen kuntaorganisaatioiden ICT:n ja muiden järjestelmien purku, palveluiden kilpailutus ja rakentaminen vaatii enemmän aikaa”, Kustos muistuttaa. Näin laajat prosessit vaativat paljon yhtäaikaisia osaajia. Nykyisellään kuntien ja hyvinvointialueiden hankintaosaajat eivät riitä. Myöskään hankintaosaaminen ei riitä, Kustos toteaa. ICT- ja järjestelmäosaajat eivät riitä, Kustos jatkaa.
Kiire ja puutteellinen osaaminen aiheuttaa paljon virheitä ja vääriä hankintoja ja huonoa palvelun laatua. Ja kaikki tämä on todella kallista. Muutosajan epävarmuus saattaa aiheuttaa inhouse-yhtiöiden henkilöstössä vaihtuvuutta, jolloin palveluiden jatkuvuus vaarantuu. Tämä kiire aiheuttaa hallitsemattoman muutos- ja siirtymäajan, joka pahimmillaan lamauttaa merkittävästi julkista sektoria ja heikentää varautumiskykyä ajassa, jolloin hybridivaikuttaminen on kasvussa. Lakimuutos johtaa aiempaa pirstaleisimpiin tuotantomalleihin, jolloin skaalahyöty menetetään.
Tämä vaikuttaa kustannuksien nousun lisäksi myös laadun heikkenemiseen. ”Todellinen ongelma on osaajien puute. Ja se johtaa työvoiman kallistumiseen”, Kustos varoittaa.
Ei ole itsestään selvää, että markkinoilta löytyy jokaiselle tarvitsevalle kunnalle palvelutarjoaja. Markkinatoimijat voivat myös päättää olla tarjoamatta palveluita esimerkiksi pienimmille kunnille. Tuolloin ainoa vaihtoehto on ottaa palvelun järjestäminen pienkunnan omalle vastuulle. ”Mutta jos kunnalle ei ole saatavissa osaajia, niin palvelun toteuttaminen on mahdotonta”, Kustos toteaa.
Perustuslakia haastava hankintalaki
Useiden lähteiden mukaan keväällä 2023 hallitusneuvotteluissa sovittu 10 prosentin minimiomistusvaade oli täysin mielivaltainen prosenttiluku eikä se perustunut mihinkään selvityksiin. Sama puutteellinen vaikuttavuusarvio on jatkunut lainvalmistelussa, erityisesti kustannusten osalta. Yleensä ministeriö tekee aluksi oman vaikuttavuusarvionsa ja vasta sitten pyytää lausuntokierroksella näkemyksiä asianosaisilta. Näiden perusteella ministeriö pyrkii parantamaan vaikuttavuusarvioita.
Oman vaikutusarvionsa tekemisen sijaan ministeriö on kiirehtimänsä hankintalain kohdalla poikkeuksellisesti ulkoistanut lain vaikutusten arvioinnin lausunnonantajille.
VM totesi omassa eriävässä mielipiteessään, ettei hankintalain muutosehdotuksessa ole otettu huomioon yleistä etua. Vaikka hallitusohjelmassa mainittu ”yleinen etu” on käsitteenä epäselvä, Kustoksen tapaan myös VM:n mukaan yleinen etu ei vaadi lakimuutosta. Lisäksi hankintalaki on kuntien itsemääräämisoikeuden kannalta ongelmallinen: Se saattaa jopa olla perustuslain vastainen. Näin ovat lausuneet professorit Petri Kuoppamäki ja Tuomas Ojanen. (ks. linkit alla)
Lue lisää:
- Kustoksen lausunto hankintalain muutoksesta (alalaita, valitse lausunnonantaja: Kustos)
- Professori Kuoppamäki: Vaatimus inhouse-yhtiön 10 prosentin minimiomistuksesta ja pakkokilpailutus rikkovat perustuslakia
- Valtiosääntöoikeuden professori Ojanen: Inhouse-yhtiöiden omistusrajaus on perustuslain kannalta ongelmallinen
- Ministeriöiltä tyrmäävän eriävät mielipiteet hankintalaista: Yleisen edun vastaista! Jäte- ja ruokahuolto vaarantuvat! Tieto- ja kyberturvallisuus vaarassa!
- Yrittäjäjärjestö kertoi tilanneensa Jyväskylän yliopiston inhouse-selvityksen
